柒、總統的權力
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│ 「美國總統職權所要求的不僅是從戰場後方發出響亮的宣 │
│ 言。它要求總統將自己置身於酣戰中；他要滿腔熱情地關懷 │
│ 在他領導下的人民的命運……」 │
│ │
│ ──約翰．Ｆ．肯尼迪總統 │
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美國總統被稱為世界上權力最大的行政領導職務，然而，從許多方面
來說，它又是最受法律限制的職務之一。總統擁有巨大的法定權力，
但是，由於憲法規定的制衡和種種法律限制，在職總統大都體會到哈
裡．杜魯門（Harry Truman）所表述的感覺：「總統的權力在很大程
度上是要大家做那些本不必經他要求而應該做的事」。總統權力的最
大極限往往取決於說服的力量而不是命令的力量。
設立總統職位
《憲法》第2條對政府行政部門的憲法權力做出規定，即設總統一
人，通過（選舉團方式）選舉產生，任期固定為4年。
任何讀到《憲法》第2條的人都會立即驚訝地發現，它對總統選舉的
機制規定得十分詳盡，而對總統就職後的權力卻只有寥寥數語。儘管
總統被授予「合眾國的行政權」（「The Executive Power of the
United States」），但在總統如何向各部門主管人員下達指示、如
何掌控各政府部門或是如何罷免官員等方面，《憲法》無一任何具體
規定。雖然總統可以經徵詢參議院的意見和參議院的同意締結條約，
但是《憲法》對誰有權力廢除條約沒有規定。總統被稱為總司令，但
是對於總統指揮軍隊的權力，或是對於總統同戎裝軍官之間的關係都
沒有進一步規定。總統可以召集國會舉行特別會議，有義務向國會報
告國情並建議國會採取措施，而且可以否決國會通過的法案，但是沒
有任何條文規定總統有權頒佈具有法律效力的規章。
但是，這些並非不是無意的疏漏。《憲法》起草人是一些諳熟殖民地
和州行政管理的務實務之士，其中很多人具有豐富的軍事和外交經
驗。他們草擬的關於總統權限的條款簡短含糊，目的是要讓這部《憲
法》能夠在那些對行政權疑慮重重的州議會得到通過。他們並沒有對
行政權作充分的界定，也沒有週密地對其加以限制，而是將許多問題
留給後代去解決。
因此，憲法語言可以得到兩種解釋。行政權既可以被限制、束縛、制
衡，也可以被用作建立由中央政府指導的強大經濟的工具和抵禦外國
幹涉這個新興國家事務的危險的保障。
提名與選舉
總統提名與選出的方式，在很大程度上同總統權力的模糊性有關。最
初，《憲法》起草人設想，由每隔四年為挑選總統而組建一次的選舉
團（Electoral College）「提名」5位候選人，然後由眾議院做出最
後選擇；選舉團由各州代表組成，大州佔強勢。然而，到了19世紀
初，政黨有能力為自己的候選人取得選舉團多數，從而形成了延至今
天的以政黨主導的制度。到了19世紀30年代，各州的立法議會陸續把
選擇選舉人的權力讓給了本州人民，給選舉總統奠定了全民選舉的基
礎。
現行的兩大政黨黨內提名制的做法是，首先在州內進行角逐（稱為初
選或政黨基層選會），挑選出參加黨全國大會的代表，再由全國大會
挑選出本黨提名的候選人。成功的候選人要顯示其在籌措經費、刊登
廣播電視競選廣告、塑造自己的媒體形像以打動選民人心等多方面的
才能。由於必須籌措經費並且組織好媒體宣傳，因而人選的範圍縮小
到只剩下一小批職業政治家，他們大多數不是州長就是參議員，或是
副總統。
在2000年總統大選中，儘管小阿爾．戈爾（Al Gore Jr.）獲得的選
民票數比喬治．Ｗ．布什（George W. Bush）多出50萬張以上，但布
什按選舉團票數還是擊敗了戈爾，因此，圍繞究竟選舉團制度是否仍
符合時代需要產生了大量辯論。總統大選競選實際上是一場在50個州
中爭奪多數的角逐，目標是奪得每州（以及哥倫比亞特區）的選舉團
票。這個制度的優點是，這些分開進行的「贏者囊括一切」的角逐，
突出了國家的聯邦性質，迫使候選人從地域角度而不是單純從選民人
口結構來考慮問題。另一個好處是，萬一雙方得票十分接近，重新點
票就只需在票數十分接近的州進行，不必要重新提出在全國範圍點票
的問題。例如，在2000年，舉足輕重的點票爭議，僅僅出現在佛羅裡
達州，而不是出現在全國所有各地的選區。選舉團制度的缺點是，由
於歷史原因，一些小州得到相對過多的選舉團票數，因而其選民選票
的份量高於大州。但是，由於大州的選舉團票都將一攬子歸與這個或
那個候選人，這促使候選人幾乎會全力以赴地去爭取最大的12個州，
而不很在乎其餘的州，尤其是那些他們反正已經遙遙領先或是遠遠落
後的州。
採用選舉團制度的最後一個困難是，有可能哪一個候選人都得不到大
多數選舉團票，此時，競爭轉入眾議院（各州在眾議院中通過其議員
作為一個單位而投票）。這種情況，1800年和1824年發生過，在1876
年也幾乎出現。另外，也可能出現候選人雖然贏得選民的多數票但卻
在選舉團選舉中敗北的情況，除2000年以外，1876年、1888年也都出
現了這種情況。
部分分權
《憲法》起草人認為，聯邦政府的幾大分支之間的分權只能是「部
分」的而非「完全」的分權。他們參考了法國人孟德斯鳩（Baron
de Montesquieu）和英國人約翰．洛克（John Locke）的政治理論，
分別設立了行政權、立法權和司法權，並分別創立了三個分支來行使
這三權。但是，為了保持這三個分支之間的平衡，他們決定允許三者
的職能有所重疊。
每個分支不但行使自己的本職職權，而且也兼管另外兩個分支的一些
職權。例如：總統有赦免權（這是一項司法職權），可以向立法機構
提議採取措施（這是一項立法職權）。參議院有責任參與人事任命
（這是一項行政職權），國會有通過彈劾審判撤銷職務之權（這是一
項司法職權）。法院可以做出普遍適用的裁決（這是一項立法職
權），也可以發佈命令（通過職務執行令狀）要求行政官員採取特定
的行動。
部分分權的影響表現在聯邦政府的諸多方面。總統對於其他兩個部門
的工作有更多的參與機會，但同時，一些按理也許屬於行政部門的事
宜（如戰備、外交、內政決策、預算），卻要會同立法部門共同處
理。其結果，與其說《憲法》是將各項權力劃分得一清二楚的政府藍
圖，不如說是（用普林斯頓大學政治學教授愛德華．科溫〔Edward
Corwin〕的話）爭奪對美國決策的指揮權的「邀賽書」。
制衡
由此可見，總統是在一個「制衡」體制下行使職權，這個體制的目的
就是讓聯邦政府的每一部門都能對其他部門的權力有所制約。總統可
以基於憲法的或政策的理由否決國會通過的法案，而他的否決必須有
參眾兩院三分之二的多數，才可以被推翻。這不但使總統能對國會進
行制約，而且也使他能事先將立法部門關注的重點同他自己議事日程
上的輕重緩急加以「平衡」（特別是當國會處於對立政黨的控制下）
因為他可以事先揚言將否決立法部門正在考慮的某一法案。這樣，國
會就可能不得不在通過法案之前考慮總統的態度，以免總統屆時行使
否決權。總統對各個聯邦法院的制約是通過他對新的聯邦法官與最高
法院法官的任命權來實現的：這一權力具有一種日積月累的影響力，
即隨著總統所任命的法官越來越多，將形成聯邦法官中很大一部分人
對憲法和成文法的解釋與總統的觀點相近。
但是，制衡對總統的特有職權也同樣有限製作用。例如：總統頒佈的
行政命令必須符合成文法，否則聯邦法院就不予以執行。總統任命的
高級官員必須經參議院多數票同意。總統行使權力締結條約亦應徵詢
參議院的意見和得到參議院三分之二的同意。總統的任何行政命令或
（與外國締結的）行政協定，都要受司法部門的審視，聯邦法院有權
力以違憲為理由，宣佈該命令無效作廢。
彈劾與免職
對總統的最重要的制約，是《憲法》專門規定，對「重罪和嚴重的行
為不端」實行彈劾及免職。上面這個術語來自英國的慣例，其根據是
布萊克斯通爵士（Lord Blackstone）的《英國法釋義》
（Commentaries on the Law of England）。據布萊克斯通的定義，
「重罪」（「high crime」）指的是對國家的犯罪，如叛國，而「嚴
重的行為不端」（high misdemeanor「）指的則是重大的腐敗與瀆職
行為。美國的憲法體制中沒有規定總統在失去國會信任時去職（而在
議會制下一旦失去信任投票意味著辭職）。
總統在經眾議院多數票表決後被彈劾（相當於被起訴），隨後在參
議院接受審判，審判由美國最高法院首席法官主持。懲罰只限於免
職，不過，總統在彈劾案中無論被定罪與否，都可受到法院的起訴與
審判。
《憲法》起草人認為，設置一個困難的彈劾程序將導致它較少地被啟
用；他們的想法完全正確。美國歷史上總共只有三位總統曾面臨彈
劾：1868年，安德魯．約翰遜（Andrew Johnson）因違反《職務任期
法》而受到彈劾（該法旨在防止總統在參議院就繼任人選達成共識前
罷免內閣部長），但在表決時以一票之差被宣判無罪；1974年，理查
德．尼克松（Richard Nixon）在眾議院司法委員會針對他隱瞞同水
門竊聽案有關的罪行而做出彈劾建議後辭職；1999年，比爾．克林頓
（Bill Clinton）被以在民事訴訟案中作偽證和妨礙司法調查之由受
到眾議院彈劾，後被參議院宣佈無罪。
總統特有職權
儘管《憲法》的規定以及同相應兩大分支共事的種種困難似乎限制了
總統的權力，但是總統有辦法繞開這些困難。有時候他們以自己對
《憲法》的解讀為依據，施展很大的總統特有職權（prerogative
power）。憑借著這些權力，他們單方面採取行動，解決一些嚴重的
政治爭端或處理危機，事後才向國會和美國人民說明理由，既顯示了
他們行使權力的合法性，也顯示了他們的決策的權威性。
開國至今，總統特有職權解決了一些重大分歧。喬治．華盛頓
（George Washington）在18世紀90年代初單方面宣佈對英法之戰保
持中立，儘管《憲法》中完全沒有授權他這樣做的明文規定。托馬
斯．杰斐遜（Thomas Jefferson）1803年從法國手中購買了路易斯安
那地區（Louisiana Territory），雖然《憲法》中並無明文規定聯
邦政府有權收購領土。安德魯．杰克遜（Andrew Jackson）堅持行使
了將內閣成員免職之權，樹立了總統在行政部門中的無上權威，儘管
《憲法》對免職權毫無規定。亞伯拉罕．林肯（Abraham Lincoln）
行使的權力如此之大，以至康奈爾大學政治學教授克林頓．羅西特
（Clinton Rossiter）日後稱那一任政府為「憲政獨裁」──憲
政，是指即使在南北內戰時期，仍然照樣舉行了中期選舉和總統大
選；獨裁，是指林肯在那個國家危機時期，有時候越出了法律和成文
《憲法》所規定的界限。富蘭克林．羅斯福（Franklin Roosevelt）
在美國參加第二次世界大戰之前，也依靠過總統特有職權。他同英國
訂立了一份行政協議，以超齡驅逐艦交換海軍基地，大大幫助了那些
載運軍用物資穿越北大西洋的英國船隊。行政協議不同於條約，不需
要參議院三分之二的同意，而這正是羅斯福運用自己的特別權力採取
這種國際協議形式的原因。
如果一位總統使用特有職權獲得成功，會產生「正彈」效應，這表現
在，他的黨和美國人民會團結在他的身後；反對黨往往會分裂，失去
信心；他自行採取的做法往往通過隨後的立法或司法行動得到肯定和
合法化。反之，如果總統的行動──例如杜魯門總統在韓戰期間接管
鋼鐵廠以及尼克松總統扣押某些國內項目資金──受到法院審議，則
可能產生「反彈「效應，也就是說，國會很可能會通過一些使得總統
更難於動用特有職權的法律。例如，尼克松的做法被法院駁回後，國
會通過一項法律，規定總統如要推遲或取消國會已經通過的撥款，必
須取得國會的同意。林登．約翰遜（Lyndon Johnson）總統和尼克松
總統進行的越南戰爭，引起了針對總統作戰權的反彈效應，國會在
1973年通過的《征戰權力法案》（War Powers Act）中讓國會得到權
力，可以在某些情況下要求總統從戰爭中撤軍。但是，聯邦法院曾拒
絕以法令要求總統從戰爭中撤軍，儘管有國會議員提出過針對裡根、
布什、克林頓三位總統的訴訟案。法院的裁決是，除非國會作為一個
整體提出起訴，否則法院不受理個別國會議員的訴訟。
國內政策領導
總統上任時，往往並不具有大刀闊斧改變現狀的權威，除非是在經濟
困難時期或是軍事危機中。總統也沒有多少「提攜扶掖」能力（指投
總統票的人也把選票投給一些與總統同黨的競選國會議員的候選
人），而且大多數總統本黨的國會議員當選時，很可能在自己選區取
得了比總統更扎實的優勢（通常得到更多的選票）。此外，總統左右
不了國會中的權力結構：他決定不了參眾兩院的黨派領袖、常設委員
會成員以及各委員會的主席。而且，制定本黨綱領的議會中的黨核心
小組也不由總統主持。
總統執政以4年為一週期。由於要顧及自己連任的前途，因此如果有
要求人們作出犧牲的舉措，他們很可能在上任初期提出，這樣，等到
接近爭取連任的那兩年，他們就可以拿出「好東西」來同選民見面。
所以，如果需要採取緊縮措施，總統會在上任初期提出。反之，國會
議員是以2年和6年為選舉週期，即總統上任兩年後，眾議院的全體議
員和參議院的三分之一議員面臨改選。因此，總統號召緊縮和犧牲，
有可能在中期選舉中使本黨議員處於險境。
總統所屬的政黨在中期選舉中幾乎總是要丟失議席。通常，總統的政
黨在總統執政的第2年會丟失多達20個議席，到執政的第6年更會多達
40個。總統基本無力改變這種趨勢。即使他的政績良好，也很少會在
中期選舉中對他本黨議員產生效用；但是如果政績不佳，則會使投其
政黨票的選民倒戈，支持反對黨。因此，總統本黨那些處境較危的議
員，可能把總統看作是影響他們競選連任的障礙。
總統在就任的第1年（即「蜜月」時期）往往能如願以償地取得成
果，但不無矛盾的是，這一年是他們對自己所應做的事情最缺乏經
驗、最少了解的時期。隨著經驗逐漸積累，他們對如何能達到目標有
了更好的設想，但偏偏這個時候國會中能投票贊成他們的方案的支持
者比過去減少。隨著在職時間的推移，他們在國會的成功率越來越
低。在接近任滿時，尤其是如果國會是控制在反對黨手中的話，總統
可能會發現，他的預算提案以及對高級官員和聯邦司法法官的提名，
在抵達國會山時已是「死胎腹中」。
聯邦制
美國的國體是聯邦制而非大一統制。這就是說，州長和州議會代表著
本州公民的主權，從而形成州與國家的雙重主權制。按照《憲法》第
六條，國家主權權力至上，因為國家的《憲法》、法律和條約高於州
的憲法和法律。而且，州的官員和國家官員一樣，在宣誓就職時，必
須保證維護國家的憲法與法律，即使是需要以本州的憲法與法律為代
價。
但是，州政府並不受總統或國家政府部門的控制。固然總統所支持的
某些項目可以完全由聯邦官員來執行貫徹，但白宮所贊成的大多數國
內項目都需要州、縣和地方官員的協力合作才能成功。鑒於地方上的
側重點往往與總統的不一樣，因此，在多數情況下，國家項目會有
「聯邦化」與「地方化」之分，以反映基層的需要。
外交與國家安全政策領導
第二次世界大戰開始以後出現的一些趨勢，加強了總統指導對外事務
的權力，削弱了國會對總統的政策施加影響或幹涉的能力。富蘭克
林．羅斯福和他的繼任者們控制了在對付冷戰對手中至關重要的情報
工作，並經常說服國會議員，在國家安全事務中，應該放手讓他們相
機行事。總統們施展了他們認為是憲法賦予總統的特有職權，同時運
用了在第二次世界大戰期間和戰後國會授予他們的龐大權力。
總統在對外事務中大權在握的局面，在林登．約翰遜和理查德．尼克
松時期達到頂峰，有些觀察家把這兩任總統當政的時期稱作「帝王總
統政期」（「the imperial presidencies」），意指他們為了越南
戰爭而擴大使用總統特權。在戰事最初昇級時，許多國會議員和美國
人民對美國的目的何在一無所知；後來在老撾和柬埔寨的戰事升級也
同總統特權有關。國會最終在1973年夏季停止了對印度支那戰事的撥
款（當時柬埔寨仍然屬於轟炸目標），不過，國會是在巴黎和平協定
結束了美國在越南的作戰行動之後，才採取行動的。
其後，帝王總統政期引起的反彈導致一些新法律的誕生，這些法律使
得國會對在不需正式宣戰的敵對行動中部署美國武裝力量具有發言權
（1973年的《征戰權力法案》），並要求將涉及隱蔽行動的特別情報
活動通告國會（1980年的《情報監督法案》Intelligence
Oversight Act）。另外還有一些法律規定，同外國訂立的行政協定
不得向國會保密，凡是美國做出的國家承諾均需國會與總統正式宣
布。在80年代，民主黨佔主導的國會給共和黨的總統對中美洲實施軍
事幹預增加了難度；在90年代，共和黨佔主導的國會通過扣壓對一些
多邊機構以及聯合國的會費，讓民主黨的總統受到掣肘。
越南後的時期，有時候被稱為總統權力的「後現代」時期，其標誌
是，外交事務不分黨派的局面結束，國會對行政部門的方案言聽計從
的時代不復存在。如今，無論在外交或是內政事務上，總統都必須取
得國會的支持，至少必須得到國會的默許，否則他的舉措從長遠來說
就行不通。正如在國內事務上一樣，這意味著總統的說服權力，而不
是特有權力，對於他的政策的成敗往往具有決定性作用。
基本原則
美國在總統權力上的經驗或許對於別的國家有可借鑒之處。總統權力
在很大程度上是「說服之權」，即說服國會和美國人民去支持公共政
策中的重大變革，這個制度的運作形態近似於議會制。但是，總統職
務又意味著具有特殊的權力手段，也就是，總統在黨派和公眾支持有
限的情況下，得以在有限的時間內，利用自身的憲法權力來解決某項
全國性危機。1832年杰克遜的做法便是一例，當時他防止了南卡羅來
納州違反聯邦關稅法；1861年林肯也曾這樣做，當時他針對要求脫離
的州實施聯邦法，從而加速了內戰的爆發；1940年和1941年，富蘭克
林．羅斯福同英國和蘇聯結盟對抗軸心國的做法，則又是一例。
這些經驗顯示出美國憲法語言上的含糊性的作用──它使對龐大的權
力施加非明確的限製成為可能，從而得以在處理緊急事態時，不給行
政部門造成羈絆，不會妨礙果斷的行動。但是，在民主制度下的行政
權的根本問題仍然是：人民怎樣才能不讓擁有龐大特別權力的行政首
腦變成獨裁？社會怎樣才能糾正行政濫權行為？美國的理念是，依據
下列原則來維護一個有限的、憲政的、民主的政體：部分分權，以使
其他分支參與日常決策；實行制衡，以使任何權力都不可能在其合法
性不經立法與司法部門審視的情況下長久存在；採取聯邦制，從而一
旦國家體制發生問題，州可以發揮作用；實行民主制度，使得總統和
他的政黨每隔一定時期就必須接受選民的問責。一個正宗的議會制度
可以通過不信任投票或宣佈舉行新的選舉來突破僵局和政策癱瘓狀
態。在基於總統任期固定和選舉日期固定的美國制度下，出現僵局的
危險隨時存在，但可以通過成功地行使總統最高權力，或者依靠總統
的領導作用形成國會和公眾輿論的共識，來減少這種危險。
綜上所述最根本的一點是，總統職權根植於這樣一種政治文化中：既
遵從總統的職權，同時又對總統掌握的行政權保持高度戒心。在分權
制度下，總統並不體現國家的主權。總統並不是專制君主，不凌駕於
法律之上：法院已經裁定，總統在位時也不能免於私人法律訴訟，凡
是法官要求在位總統向法院提供證據，總統必須照辦，並且可以受到
司法審訊。雖然我們有一些規章允許特工處（Secret Service）調查
和逮捕直接向總統發出威脅的人，但我們的法律沒有把對總統職務或
擔任總統職務的人表示不尊敬定為犯罪，法律也沒有禁止新聞界或反
對黨直接批評總統及其政府成員。這種既對總統職權高度尊重，同時
又對行使總統職權抱有適當戒心的美國政治環境，也許是將總統職權
保持在憲政範圍之內的最重要因素。
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相關讀物：
Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency
（Rowman and Littlefield, 1999）
Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and
the President （Princeton University Press, 1985）
Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System
（The Brookings Institution, 1994）
Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern
Presidents （Free Press, 1991）
Richard M. Pious, The Presidency （Allyn and Bacon, 1996）
Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power
（Columbia University Press, 2000）
Robert J. Spitzer, President and Congress （McGraw-Hill,
1993）
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作者介紹：
理查德．Ｍ．皮烏斯（Richard M.Pious）巴納德學院阿多爾福．奧
克斯與埃菲．奧克斯贈款專聘美國研究專業教授兼政治學系主任；紐
約市哥倫比亞大學文理研究生院教授。
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捌、自由媒體的作用
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│ 「人們一旦看到歲月給昔日分庭抗禮的種種信仰帶來的起落 │
│ 沈浮便會相信……達到最理想境地的更好途徑是通過思想的 │
│ 自由交流──對真理的最好檢驗，莫過於它在市場競爭中得 │
│ 以為人們所接受的能力。……無論如何，這是我們《憲法》 │
│ 中的理念。這是一個試驗，而整個生活就是一個試驗。」 │
│ │
│ ──美國最高法院法官奧利弗．溫德爾．霍姆斯於1919年 │
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一個社會要被視為真正的民主社會，就應該對公開發表的思想言論有
高度保護，無論其媒體是報紙、雜誌、書籍、手冊、電影、電視，或
是最新近的因特網。美國200多年來的經歷是一個在一個國家內如何
確立言論表達基本規則的有益的實例。當然，這些經歷帶有與美國文
化和歷史息息相關的獨特性，但是它們所展示的基本原則對其他民主
社會廣泛適用。
作為美國政府制度基石的美國《憲法》，如果不附加旨在維護個人自
由的的十條修正案，即《權利法案》（Bill of Rights），是不會在
1791年獲得美國最早13個州的批准的。而修正案中的第一條便確定了
媒體的言論自由權，這決非偶然。憲法《第一條修正案》（First
Amendment）中有一段規定：「國會不得制定有關下列事項的法律：
……剝奪言論自由或新聞出版自由，……。」在起草《憲法》與《權
利法案》的開國先賢們看來，文字讀物──通常是報紙和小冊子──
屬於公開發表思想言論的媒體。因此，《第一條修正案》中使用了
「新聞出版」這個概念。貫穿美國歷史，言論自由和新聞出版自由如
同它們在《第一條修正案》中的孿生關係一樣，在公眾和在裁決公開
言論案的法官心目中，始終相互關聯。
自由媒體在美國的作用是複雜和不斷演變的，了解其歷史發展的最好
辦法，也許是通過觀察美國法院做出的裁決。雖然《第一條修正案》
給新聞出版自由提供了相當程度的保證，但是，是美國的司法系統界
定出這一概念在實際中的確切涵義。通常是法院將這個源於18世紀英
國普通法的概念做出延伸，保護這一權利不受美國社會上對新聞出版
自由過多感到不舒服的勢力的損害。
曾格案與煽動性誹謗罪
一般認為，在早年的北美洲大陸的各英屬殖民地，人們對新聞出版自
由的理解與今天不同。1734年紐約報紙出版商約翰．彼得．曾格
（John Peter Zenger）的案子便是一個說明。紐約的殖民地政府因
曾格印發了一篇猛烈抨擊該殖民地總督的文章，指控他犯有煽動性誹
謗罪。《布萊克法律詞典》（Black's Law Dictionary）對誹謗罪的
定義是：書面形式的傳播「使某人有可能遭受公眾仇視、羞辱……鄙
視、恥笑、……或失尊……。」曾格那篇文章的內容之一是，宣稱總
督未經立法議會同意而設立法院，而且擅自剝奪殖民地成員經由陪審
團審判的權利。曾格通過他的律師對刊印這些指責承認不諱。他只是
堅稱自己有權發表對一個公職官員的批評，而只要批評屬實，即使使
該官員受到恥笑也未嘗不可。陪審團做出有歷史意義的判決，宣告曾
格無罪，進而確立起一項原則，即事實是反駮誹謗指控的依據。但
是，陪審團對該案的判決並沒有改動英國的法律原則，也就是18世紀
末葉傑出的法學作者威廉．布萊克斯通（William Blackstone）所有
力闡明的凡發表「惡意中傷……言論」即為可罰之罪。
1798年，由於擔心法國大革命的激進潮流可能蔓延到大西洋此岸，美
國國會以多數通過一項《鎮壓叛亂法》（Sedition Act），將「書
寫、印刷、口頭表述或發表……任何虛假的、誹謗性的和惡意的文字
作品」攻擊政府定為犯罪行為。若干個人和報館被根據這一法律受到
起訴，其中有出版商詹姆斯．湯姆森．卡倫德（James Thomson
Callender）。卡倫德因為曾於1800年將約翰．亞當斯（John
Adams）總統稱為一個「頭髮斑白的煽動者……雙手沾滿鮮血」而被
指控犯有誹謗罪。卡倫德本人名聲不佳，即使在當年有時政治粗話泛
濫的日子裡，他也被視為一個口出穢言的人物，於是他被判了罪，坐
牢數年。在弗吉尼亞州的托馬斯．杰斐遜（Thomas Jefferson）1801
年就任總統後不久，將他赦免。
誹謗案在19世紀
進入19世紀以後，誹謗逐漸由刑事訴訟由轉變為民事性質。也就是
說，原來只是政府起訴用文字批評當政者的人，而今一些有地位的個
人為維護自己的名譽而開始自行向法院提出訴訟。
因此，直到20世紀以前，涉及在聯邦政府面前維護個人權利的司法案
例為數很少。在19世紀以及20世紀初，歷次最重大的憲法案件所涉及
的不是言論自由問題，而是各州與聯邦政府彼此的權力劃分以及因政
府企圖對企業施加管制所引起的法律紛爭。在當時，美國源遠流長的
地方主義傳統，使聯邦政府同個人之間直接發生碰撞的可能性被減至
最低程度。
1833年，在美國司法體制中至高無上的最高法院裁定，《權利法案》
僅確立聯邦政府不得侵犯個人權利，而州政府不屬受限制之列。這使
得在進入20世紀很長一段時間後，各州得以繼續對報紙和其他印刷媒
體實行檢查。因此，儘管憲法《第一條修正案》以堂皇的措辭許諾了
新聞出版自由，但是在美國很長一個歷史時期內，各地法院給那些敢
於批評政府的人士提供的保護並不一致。從1833年的裁決到第一次世
界大戰這段時期內，被提交到最高法院的涉及言論自由的案件寥寥無
幾。但是，政治自由的文化傳統，加上大量發行的報刊雜誌數量增
加，促使作家和報刊漫畫家在這個時期裡始終要盡力拓寬言論自由的
限度。甚至亞伯拉罕．林肯（Abraham Lincoln）也成了漫畫家無情
揶揄的對象。世紀交接時期的人民黨政治家威廉．詹寧斯．布賴恩
（William Jennings Bryan）則是另一個對象。
具有重要意義的一點是，20世紀初，一些以「揚丑揭秘」為業的記者
和作家，以全國發行的雜誌為陣地，揭露商界和政界的腐敗醜聞，這
些揭露材料，所向披靡，人相爭閱，在政治上和法規上都引起了重大
的變化，對進步運動作為20世紀一支強大的政治勁旅的崛起起了推波
助瀾的作用，並且為幾十年後從法律上擴大新聞出版自由創造了條
件。
戰爭時期的新聞出版自由
1917年，大約在美國參加第一次世界大戰之際，國會通過了「反間諜
法」（Espionage Act），對未經授權擅自取得、接受和傳播國防資
訊加以懲罰。次年，對這一法律添加了一套修正案，通稱「1918年反
叛亂法」（Sedition Act of 1918），規定對可能有利於美國敵人的
資訊言論施加懲罰。依循這一法律提出的一些公訴案導致美國最高法
院就《第一條修正案》的言論自由與新聞出版自由條款做出數項裁
決。在這些公訴案中最為重要的一宗，是1919年對雅各布．阿布拉姆
斯（Jacob Abrams）的起訴案。阿布拉姆斯因為撰寫並散發兩份傳
單，批評伍德羅．威爾遜（Woodrow Wilson）總統和美國政府向俄國
沙皇提供鎮壓布爾什維克革命的軍事支持而被控觸犯「反叛亂法」。
分別用英文和意第緒文寫成的這兩份傳單只散發在紐約市的小部分地
區，而且，阿布拉姆斯提出的批評同美國的對德作戰行動關係不大。
但是，美國最高法院還是維持了對阿布拉姆斯的有罪原判。法院的大
多數法官的理由是，阿布拉姆斯的行為對社會安寧形成了「明顯而現
實的危險」（「clear and present danger」），因此可以受到政府
的懲罰。
「明顯而現實的危險」這個標準是由最高法院法官奧利弗．溫德爾．
霍爾姆斯（Oliver Wendell Holmes）在一年前的有關第一次世界大
戰期間言論自由的另一項裁決中首先提出的。但是在阿布拉姆斯一案
中，霍爾姆斯表示了不同意見，認為最高法院的大多數法官誤用了他
提出的這個評估這類自由言論合法性的標準，他堅持認為，「一個無
名人物偷偷散發一種荒唐的傳單」對社會沒有構成什麼危險。近80年
來，在法院對批評政府的口頭、書面和象徵性表達方式是否符合憲法
的案件進行審議時，「明顯而現實的危險」這一說法被無數次引用。
一些法學家認為，這個標準的可塑性變得如此之大，以至可以說它適
用於從完全的新聞出版檢查到完全的言論開放的任何一種公共政策主
張。
第一次世界大戰期間言論自由的案件顯示出《第一條修正案》中有關
言論自由和新聞出版自由二者關係的一個重要問題。美國最高法院從
未對「言論」與「新聞出版」加以明確區分，因為它們常常並存於同
一個案子中。例如：阿布拉姆斯聲稱自己有權以文字傳單為媒介自由
地表達自己的思想。因此他的申辯是，他的言論受到《第一條修正
案》的言論自由和新聞出版自由條款的雙雙保護。一般的規則是，法
院並不給予在報紙或是其他媒體上發表言論的人比口頭表達思想的公
眾更多的保護。
最高法院的兩項裁決促進了新聞出版自由
將《第一條修正案》作為一條保護個人言論的憲法原則的做法，在
1925年涉及一個名叫本杰明．基特洛（Benjamin Gitlow）的共產黨
人的案子中有了重大發展。基特洛出版發行了一份小冊子，宣傳採用
罷工與集體訴訟的手段來推進社會主義事業。紐約州指控基特洛觸犯
了視鼓吹推翻政府為犯罪的州法。美國最高法院儘管維持了對基特洛
的有罪判決，但仍然裁定，《第一條修正案》對言論自由與新聞出版
自由的保護，屬於任何州或聯邦政府都不能加以限制的幾項關鍵性的
個人自由。法院還援引了1868年批准的《第十四條修正案》中的一段
話：「任何州不得……剝奪合眾國公民特權或豁免權……；任何州，
如未經適當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；亦不得
拒絕給予在其管轄下的任何人平等的法律保護。」最高法院的推論
是，這項修正案起草人的用意是使各州今後必須同聯邦政府一樣，尊
重各項重要的個人自由，而言論自由與新聞出版自由正是其中兩項重
要的自由。
由此，《第十四條修正案》的詞語開始被作為一種法律杠桿，在個人
與州的權力相對立時，它使《權利法案》的保護力傾向於個人。最高
法院就基特洛案做出的裁決，實際上推翻了法院在1833年做出的州不
受《權利法案》約束的裁決，從而開始了一個持續了40多年的趨勢，
使人們根據美國《憲法》頭10條修正案所提出的某些保護做出個人不
受州與聯邦侵犯的規定。這個趨勢鼓勵了地方上的言論自由。
在兩次世界大戰之間這個時期內，在有關新聞出版自由的案件中，
1931年的一個案子或許具有最重要的意義。這個案子涉及的是，州是
否有權限制一份聲名狼籍的揚丑小報《星期六新聞》（Saturday
Press）的出版。報紙的出版人Ｊ．Ｍ．尼爾（J. M. Near）是20年
代最惡劣的排外主義與種族主義的鼓吹者。明尼蘇達州議會曾於1925
年通過「消除擾亂公共安寧法」。這一法律規定，凡是法官認為某出
版物「猥褻、淫蕩、色情」或「惡意、揚丑與譭謗」，即可下令關
閉。在這項法生效後不久，一位州法官關閉了《星期六新聞》。上訴
時，美國最高法院以五票對四票，從憲法角度對一個基於英國普通法
和被美國開國先賢所接受的長期立場給兮x孶@，這就是，對新聞出版
不應施加「預先限制」。最高法院裁定，雖然偶爾當某人出版了極其
惟利是圖的、惡意中傷的或是憑空誹謗的刊物時或許可以實行懲罰，
但是，只有在如國家安全等極端情況下，才可預先制止報館發表有爭
議的文章。出資幫助《星期六新聞》上訴的芝加哥出版商羅伯特．Ｒ
．麥考密克（Robert R. McCormick）說，首席法官查爾斯．伊文斯
．休斯（Charles Evans Hughes）代表大多數法官就本案提出的論
斷，「將作為思想自由的一大勝利而載入史冊。」
「公眾人物」與誹謗法
美國新聞出版自由在20世紀日益擴大的一個重要方面是，最高法院通
過60年代、70年代、80年代中的幾件很有意義的案子所形成的「公眾
人物別論」（「public figure doctrine」）。這一別論所基於的原
則是，一個普通人──不知名的或是其名字並非家喻戶曉的人，在不
受媒體指摘這點上得到的保護，比公眾人物得到的保護要多。而一名
公眾人物則必須承受媒體哪怕是不屬實的窘人的批評或指摘，除非
他/她能證明發表那一言論是出於惡意。在這裡，對「惡意」的定義
是，作者、編輯或播放人發表當時已知不屬實的信息。如果作者、編
輯或播放人不顧忌所發言辭是否屬實，那麼也可以構成惡意。根據
「公眾人物別論」提出的訴訟案，其焦點大多數都轉為，聲稱自己受
到誹謗或誣蔑的個人是否確實被法院定為公眾人物。某人一旦被確定
為公眾人物，要證明他/她受到誹謗是極其困難的。
有一個廣告案也許最充分地體現出「公眾人物別論」。在這個案子
中，一批希望對民權運動領袖小馬丁．路德．金（Martin Luther
King, Jr）的事業提供幫助的人出資刊登了一則廣告。廣告中提到，
馬丁．路德．金在南方各地，包括阿拉巴馬州的蒙哥馬利市，曾受到
地方執法官員的騷擾。蒙哥馬利市公安局長Ｌ．Ｂ．沙利文（L. B.
Sullivan）就此起訴《紐約時報》，指責它破壞名譽，理由是該廣告
中有某些言過其實的說法以及事實性的出入，有可能導致公眾對他的
非議。最高法院的裁決是，《紐約時報》的廣告中有無意的而非惡意
的錯誤，沙利文作為一位公眾人物，不能從《紐約時報》索取賠償。
20多年之後，又有一樁涉及著名保守派牧師杰裡．福爾韋爾（Jerry
Falwell）的誹謗案被提交最高法院審理。起案原因是，福爾韋爾被
當作一份性暴露雜誌刊登的「滑稽嘲弄廣告」的對象。廣告中有關法
爾威爾的「事實」全屬憑空捏造。法爾威爾申訴說，他的名譽受因此
到了很大損害。但是，最高法院判決該雜誌勝訴，根據是，新聞出版
自由給予漫畫家和畫公眾人物諷刺像的人很大的自由度。
保護的層次
美國法院在歷年來就多項言論自由與新聞出版自由案做出的裁決中，
對政治言論比對其它言論給予了更大保護。這並不奇怪，因為美國的
民主制度在很大程度上就是誕生於對18世紀末葉英國在北美洲的統治
的政治批判。上述討論過的那些案件大都涉及政治言論，這並非偶
然。但是，如果說政治言論受到優先保護的話，那麼，哪些類型的言
論居於受保護的較低層次呢？
法院認為商業言論屬於較低層次。最高法院一貫裁決，廣告唯有真實
才能受到憲法《第一條修正案》的保護。所以，言過其實以及事實上
小有出入的情況在政治言論中可以得到寬容，但是如果出現在電視廣
告中，例如在推銷漱口劑或多功能車的廣告中，就得不到司法保護。
這樣做的部分原因是，商業言論比政治言論較易於核實。此外，美國
法院通常認為，希望通過推銷產品與服務而獲得利潤的強烈動機比政
府管制所能產生的「可怕效果」更為事關重要。
在受司法保護的層次中居更低位置的是猥褻信息。1957年，在「羅斯
訴美國案」（Roth v. U.S.）中，最高法院認為猥褻與色情材料「根
本沒有可取的社會價值」，因而屬不受保護之列。在很大程度上，與
猥褻有關的問題是如何給其下定義。在一個人看來是猥褻的東西，在
另一個人看來卻可能是藝術傑作。對某些人來說，詹姆斯．喬伊斯
（James Joyce）的長篇小說《尤利西斯》（Ulysses）猥褻得令人生
厭；但是，在最近對文藝界知識分子的一次民意調查中，它卻被奉為
20世紀最偉大的英文文學作品。最高法院法官波特．斯圖爾特
（Potter Stewart）在60年代中期審理一件案子時說過的一段話，可
以代表大多數美國人的看法，即他可能無法對猥褻下定義，但是「當
我看見時，我知道。」
可惜，斯圖爾特法官的這句妙語，並不能為評價藝術作品提供有效的
法律標準。最高法院通過極其艱苦的努力，在1973年制定出一個判斷
猥褻的三段審議標準。它規定，表達方式如有下列情況便屬於《憲
法》保護範圍之外：（一）普通人按照當地社群的標準，認為作品從
整體來說是在滿足淫欲；（二）作品以「明顯令人厭惡的方式」展現
和描繪性行為；（三）作品缺乏文學上、藝術上、政治上和科學上的
真正價值。鑒於這套標準相當含糊不清，所以毫不奇怪，最高法院就
媒體中的猥褻問題做出的裁決，近30年來始終缺乏明確的方向。從很
多意義來說，最高法院的猶疑不定是整個美國社會狀態的反映，即它
一邊是力主言論完全自由的力量，另一邊是社會保守主義的力量。
採集新聞與憲法《第一條修正案》
新聞在發表或廣播之前的採集過程，偶而也受到美國法庭的審理。最
高法院1972年曾裁決，記者可被要求向大陪審團說出秘密的消息來
源。但是，最高法院於1991年又裁決，新聞出版自由並不禁止州起訴
那些違背諾言透露消息來源的記者。美國法院通常認為，司法訴訟程
序應該向公眾和媒體公開，除非另有十分有力的考慮，例如涉及被告
獲得公正審判的權利，而非秘密審判就無法保證他的這一權利。也許
是由於有著對16世紀和17世紀英國「星室法庭」秘密審判的歷史記
憶，美國的法官們對秘密審判顧慮重重。最高法院甚至還裁決，州法
官有權力自行決定是否允許電視攝像機對庭審過程進行錄像。不過，
被告的權利有時候被視為比媒體報導審案情況的權利更重要。例如，
為了保護隱私起見，受到犯罪指控的青少年的姓名通常不被透露給媒
體。
隨著時代的發展，同其他民主國家一樣，美國的法律原則也不斷遇到
技術變革的挑戰。美國法院給予報紙等文字媒體的保護往往比給予電
視等廣播媒體的保護要更大。例如，最高法院在60年代末期曾裁決，
個人不具有利用廣播傳播言論的絕對憲法權利，因為「電磁頻帶」容
不下所有人。這個理由成了司法裁決的一個根據，即不承認競選公職
的人享有「平等熒屏時間」以對其他候選人在電視上發表過的言論做
回應。但是，隨著有線電視以及無遠弗屆的因特網近年來的普及，法
院看來正趨向於將廣播媒體同文字媒體在法律上一視同仁。
「五角大樓文件」案
美國近半個世紀以來最重大的一樁涉及媒體的案件，也許就是所謂的
「五角大樓文件」案（The Pentagon Papers）。人們可以從美國政
府同美國最著名的報紙《紐約時報》之間的這場糾紛中，對前面討論
過的許多有關《第一條修正案》的重大問題略見一斑；而且這個案子
還牽涉到近年一個最富爭議性的政治話題：美國在越南戰爭中的行
為。
這場糾紛始於1967年。當時的國防部長羅伯特．麥克納馬拉設立了一
個專門工作小組，編寫1945至1967年間美國對越政策的歷史。小組由
國防部人員和其他政府機關的人員以及若干獨立合同工作者組成。報
告中沒有對任何人的採訪；全部研究都是依靠文件進行。最後於1969
年脫稿的報告洋洋灑灑，長達7,000多頁。它被人稱為「五角大樓文
件」。這份文件只印了15份，因為它只是為了供國防部和其他政府機
關內部使用。
對編寫這份洋洋大觀的報告有少量參與的合同工作者之一丹尼爾．埃
爾斯伯格（Daniel Ellsberg），是從事國防問題研究的「智庫」蘭
德公司（Rand Corporation）的工作人員。埃爾斯伯格看到的「五角
大樓文件」中的內容以及其它一些原因，使他對美國在越南實行的政
策產生懷疑。埃爾斯伯格無法說服國會議員將這份報告公之於眾，於
是暗中複製了報告，將其轉給《紐約時報》和《華盛頓郵報》的記
者。「五角大樓文件」中幾乎沒有秘密的情報，但是，有若干章節對
於美國在捲入東南亞軍事衝突之前和之後採取的對越政策是否明智提
出質疑。
1971年6月，在《紐約時報》兩次連載「五角大樓文件」的部分內容
以後，理查德．尼克松（Richard Nixon）總統的政府要求法院下
令，禁止繼續刊載。紐約的一位聯邦法官下了這一限制令，要求待該
案全面聽證後再作定奪。這是美國歷史上第一次法院事先制止報紙發
表某一具體文章。這是實行預先限制的典型。官司很快就打到了美國
最高法院。法院駁回了司法部提出的舉行秘密聽證的要求，使該案在
1971年6月26日舉行公開辯論。僅在4天之後，最高法院便做出裁決。
6位法官的多數派寫出一項簡短的共同決議（即不署作者名），主要
內容是，任何要求預先制止出版的申訴，都在憲法上負有重大的舉證
之責，而在此案中，尼克松政府未能做到這點。由於組成多數的六位
法官各寫各的意見，因此很難看出律師和法學家有時所說的點破司法
裁決的核心的「閃光句」。唯一能肯定的一點是，多數法官並不相
信，把「五角大樓文件」中的內容公開化會對國家安全造成「直接
的、即時的、不可彌補的損害」。大多數憲法專家認為，最高法院就
「五角大樓文件」做出的裁決，充其量只是新聞出版自由的一次得不
償失的勝利。最高法院沒有看到有充分理由制止刊登，但它的確接受
了政府的論點，即在預計會拿出出版會造成危害的證據的情況下，可
以發佈禁令。該案最後以「五角大樓文件」最終被《紐約時報》、
《華盛頓郵報》和全國各地其他報紙刊登而告終。沒有因此引起國家
安全問題。
監督政府的探照燈
總而言之，媒體一向都在試探憲法《第一條修正案》中的言論自由與
新聞出版自由條款的力度，向限制媒體報導政治與社會信息的企圖發
出挑戰，大聲疾呼「公眾有知情權」。這是理所應當的，因為自由的
新聞──即使是偶然越出了良好品味範圍──對維護民主社會至關重
要。托馬斯．杰斐遜（Thomas Jefferson）認為這樣的媒體是自由的
最佳保證，他情願容忍新聞出版的過份自由，以便通過這種隨時隨刻
的審視，把政府的作業置於光天化日之下。
美國熱衷於新聞出版自由的無羈無絆，但並非所有的民主國家都同美
國一樣熱衷。實際上，即使是趨向給予媒體越來越多自由的美國法
院，也不是始終如一地支持完完全全的言論自由。不過，本文開頭申
述的一條原則是：一個要被視為真正民主的國家，就必須準備切實保
護媒體的言論自由。美國這方面的歷史記錄儘管並非十全十美，但
是，在被奧利弗．溫德爾．霍爾姆斯法官1919年稱為的美國憲法理論
「試驗」中呈現出的強大趨勢是，讓公開表達思想越來越自由。
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相關讀物：
Zechariah Chafee, Free Speech in the United States
（Harvard University Press, 1967）
Fred W. Friendly, Minnesota Rag: the Dramatic Story of the
Landmark Supreme Court Case that Gave New Meaning to
Freedom of the Press （Random House, 1981）
Leonard Levy, The Emergence of a Free Press （Oxford
University Press, 1985）
Paul L. Murphy, The Meaning of Freedom of Speech
（Greenwood Publishing, 1972）
Paul L. Murphy, World War I and the Origin of Civil
Liberties in the U.S. （W.W. Norton, 1979）
Richard Polenberg, Fighting Faiths: The Abrams Case, the
Supreme Court, and Free Speech （Viking Press, 1987）
S.J. Ungar, The Papers & The Papers: An Account of the
Legal and Political Battle Over the Pentagon Papers （E.P
Dutton, 1972）
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作者介紹：
約翰．Ｗ．約翰遜（John W. Johnson）自1988年起任北艾奧華大學
歷史系主任。他的著作包括：《美國法院的歷史性案件大全》（2001
年第2版）、《爭取學生權利：廷克訴得梅因案及20世紀60年代》
（1997年）、《防災保險：核工業的官司》（1986年）以及《美國
1908∼1940年的法學環境》（1981年）。他目前正著手於一本有關美
國生活中的隱私權問題的新作。
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玖、利益集團的作用
┌────────────────────────────┐
│ 「利益集團是由抱有某些共同目標並且努力去影響公共政策 │
│ 的個人組成的團體。」 │
│ │
│ ──利益集團協會杰弗裡．貝裡 │
└────────────────────────────┘
利益集團（interest groups）是美國公民用來向民選官員表達他們
的想法、需要和見解的一個重要機制。美國公民無論關心的問題是多
麼具體或特別，往往都能找到一個專門關注這種問題的團體。從包含
美國眾多志願機構的通訊錄上可以看出，公民組成這些社團的原因五
花八門。蓋爾調研公司的《社團大全》（The Gale Research, Inc,
Encyclopedia of Assciations）被公認為最詳盡齊全的目錄之一。
這些社團並不全都從事政治活動，但是，其中有很多以對公共政策施
加影響為目的。
美國政治無論從有形的體制上，還是從無形的傳統上，都為利益集團
提供了肥沃的生存土壤。美國體制中有利於加強利益集團影響力的特
徵之一是，政黨力量相對薄弱，而這在一定程度上是行政與立法分權
的結果。在像英國那樣的議會制中，首相要靠議會中的多數支持來執
政，各個政黨對立法議員、進而也就對制定政策，有著相當大的控制
力。反之，美國總統大選和國會選舉是兩項分開的政治運作，即使有
時候在同時舉行。每個立法議員都必須在他/她的本州或本區結成一
個取勝的聯盟陣容，而這種聯盟的性質，同獲勝的總統候選人所組成
的多數派聯盟並不一樣。很能說明這一點的現象是，在自第二次世界
大戰以來的大部分時間內，國會和總統職權分別掌握在對立的政黨手
中。因此，無論是民主黨人，或是共和黨人，都不一定非支持本黨總
統的主張或支持本黨的競選政綱不可。由於對黨派的忠誠度較低，所
以，利益集團的影響力提高──這既體現在極為需要經費支持的競選
時期；也表現在選舉過後，那些對獲勝候選人提供過支持的利益集團
對制定政策的密切參與。
美國體制中有利於加強利益集團影響力的第二個特徵是政治權力分散
到州和地方，也就是聯邦制度，或曰「聯邦主義」。公民社團往往是
先從州或地方一級產生，然後合併為全國性的組織。權力下放促進了
各式各樣的利益集團的產生，而這又進一步弱化政黨體系，因為50個
州的社會與經濟情況千差萬別，難以實施絕對的政黨路線。
此外，美國體制中強大、獨立的司法系統也加強了利益集團的勢力。
在其他一些民主政體中歸立法或行政機構處理的問題，在美國往往由
法院來裁決。因此，利益集團可以通過訴訟來達到無法通過立法途徑
實現的決策目標。例如，在20世紀50年代初期，全國有色人種協進會
（ＮＡＡＣＰ）在法院的勝訴，給美國的種族隔離政策上打開最早的
缺口，比由南方議員控制要職的國會願意採取行動的時間早了好幾
年。
最後還有一點：美國對言論、新聞出版與結社自由幾乎毫無限制的傳
統意味著，幾乎任何利益集團所表達的觀點，無論多麼激進，都可以
有公開傳播的機會。當然，第二次世界大戰以來媒體的日益集中化，
使一些持邊緣觀點的團體的聲音較為難以讓人聽到。但是，鑒於各種
團體都可以上互聯網，集中化的趨勢在一定程度上被抵消。總之，美
國言論自由與新聞出版自由的傳統，提供了將社會問題公之於眾並就
公共政策發表評論的大量機會，從而鼓勵了利益集團的形成。
利益集團的範圍
在1970年以前，美國介紹利益集團的標準教科書大多將它們分為三大
類別：工商、勞工和農業。從那時以來，利益集團的範圍已經變得紛
繁複雜得多。美國農民人口的減少使農業利益集團失去了影響力，同
時，新出現了許多在這些類別以外的新型利益集團。
工商
許多學者一致認為，工商界在美國政治中扮演著一個主要角色。大財
團公司在美國經濟中具有顯要地位。由於民選官員要為國家的經濟表
現負責，他們往往擔心，如果採取與工商界對立的政策，會有損於經
濟表現。
然而，工商界也動用其直接的影響力。大型跨國公司以其巨額資財來
推動自己的政治目標。它們通常是多個行業聯合會的成員，這些聯合
會代表了整個行業在政治進程中的主張。這些公司也支持著「傘式」
聯合性機構，如代表整個工商界聲音的全國製造商協會
（Association of Manufacturers）和美國商會（U.S. Chamber of
Commerce）。另外，也有公司單獨直接向議員遊說，拿出數百萬計美
元作為競選捐款，支持它們贊成的候選人。
工會
工會在20世紀初發展得很緩慢，但是30年代時在美國政治制度中取得
了重要位置。《全國勞工關係法》（National Labor Relations
Act）保護集體談判，並使工會得以發展得更為迅速。到20世紀50年
代，工會會員人數達到頂峰，佔勞工總人數的35%。但是，自60年代
起，工會會員開始減少，到目前僅佔勞工人口的15%左右，工會的政
治實力也隨著其經濟實力的減弱而下降。工會會員人數減少的原因十
分複雜，在此難以詳細探討，但大體上是由於全球經濟的性質發生了
變化，美國從以製造業為基礎的經濟，轉為著重以服務業為導向的經
濟。不過，當工會將其能量集中於一個選舉或一個問題上時，仍然具
有相當的影響力。
職業社團
另一類重要的利益集團是專業人員的社團。這些團體，如美國醫學學
會（Amercian Medical Association）和美國律師協會（Amercian
Bar Association）等，專注於自身專業的共同利益、價值觀和地
位。勢力稍弱但組織程度並不遜色的是公共部門的專業人員。在州和
地方政府中，幾乎每一專業都有自己的全國性組織。例如，在住房政
策領域，有全國住房與再開發公務員協會會（National
Association of Housing and Redevelopment Officials）、州住房
機關全國理事會（National Council of State Housing Agencies）
和大型公共住房管理機構理事會（Council of Large Public
Housing Authorities）。根據州與聯邦法律，這些團體不得參與黨
派活動。但是，當遇到涉及自己工作項目的問題時，這些團體會到國
會作證，它們還組織自己的會員同來自本州和本區的議員對話。由於
公共項目的服務對象是低收入者，而這些人很少組成具有影響力的全
國性利益團體，因此，這些公共服務人員的社團就成了美國政治進程
中替窮人說話的重要代言人。
政府間組織
另一個有關類別的利益集團，是那些代表州與地方政府不同單位的團
體，它們為在全國範圍內爭取自己的利益而遊說。在把權力分散到聯
邦、州與地方政府各級的美國聯邦制度中，這些團體並不具有正規角
色，但是，它們具有和其他利益集團相同的作用，即將自己成員的看
法告知國會和行政當局，並在媒體上宣揚自己的觀點。例如，全國州
長協會（National Governors' Association）和全國州議會會議
（National Conference of State Legislatures）代表著州的官
員。由於州長肩負著實施聯邦要求的社會福利項目的直接行政和政治
責任，因此，全國州長協會在幫助國會議員制訂社會福利法規方面，
尤其具有影響力。各縣級機構的利益則由全國縣級協會（National
Association of Counties）代表，城市的利益由全國城市聯盟
（National League of Cities）和美國市長會議（U.S.
Conference of Mayors）代表。
公共利益集團
自1970年以來，發展得最為迅速的利益集團是「公共利益集團」。政
治學家杰弗裡．貝裡（Jeffrey Berry）給公共利益集團下的定義
是：所主張的目標並非針對本團體成員的直接物質利益，而是表達其
社會整體價值觀的利益集團。最早的一批公共利益團體是隨著60年代
的民權運動、女權運動和環境保護運動應運而生的。支持這些事業的
人們往往經歷了一段發展過程，從通過街頭抗議表達自己的主張轉到
政治體制中進行有組織的行動。後來，公共利益集團又發展到一些新
的領域，如殘疾人權利、防止虐待兒童或家庭暴力、男女同性戀權利
等。這些團體也是提倡建立扶助窮人的項目的主要力量。公共利益集
團中的一些主要團體包括：全國低收入住房聯合會聯盟（National
Low Income Housing Coalition）、保護兒童基金會（Children's
Defense Fund），以及由消費者利益活動人士拉爾夫．納德（Ralph
Nader）領導的社會公民（Public Citizen）等等。
公共利益集團一般缺少工商利益集團那樣的財力。儘管從民意測驗來
看，它們的主張往往得到相當大的公眾支持，但是其成員人數一般不
多。原因之一是，它們的目標不帶有具體實際利益性質，因而造成
「搭便車」的現象，即人們可以從這些團體的努力中獲益，但是自己
卻不必成為它們的成員，或者至少不必大力參與。儘管如此，這些團
體利用自己的專業特長，並且通過大力的信息收集，能夠提出其他團
體涉及不到的問題。最初，大多數公共利益團體是政治上的左傾派。
但是，近年來，保守派也組織了自己的利益團體，大都是為了對付所
謂60、70年代公共政策中出現的自由主義傾向。這一類的公共利益團
體主要包括：全國納稅人聯盟（National Taxpayers' Union）和婦
女關心美國組織（Concerned Women for America）。像傳統基金會
（The Heritage Foundation）這種的保守派智囊團，也可以發揮利
益集團的作用，因為它們的研究傾向於為保守派世界觀提供依據。自
由派方面的城市研究所（Urban Institute），也許情況與此相仿。
這些國內的公共利益集團，與80年代以來在國際舞台上涌現的非政府
組織（ＮＧＯs）相似。實際上，美國的某些團體同國際非政府組織
有著密切聯繫。無論是對國內還是國際的公共利益團體的支持，都是
來自關心整體社會問題而非眼前經濟利益的公民。
利益集團效力的局限性
從上述簡短的介紹可以看出，美國政治舞台上有多種多樣的利益集
團；大量的調查研究顯示，這些利益集團宣傳其成員觀點的效力大不
相同。造成差異的原因，在於一個團體如何使用自己主要的政治資
源，即成員人數、凝聚力/力度、經費、信息。
成員的人數及其凝聚力
按理說，享有很高支持率的利益集團應該具有最大的影響力。民選官
員所倡導的，是在民意測驗中得到大多數人支持的政策，因為他們希
望大批支持這些主張的人有朝一日會加入使他們競選成功的選民陣營
中來。然而，有幾個因素使情形變得不是這樣簡單。
不錯，有成千上萬的公民是利益團體的成員，而且有些團體，像環境
保護人士組織山巒俱樂部（Sierra Club）和勞工組織勞聯/產聯
（ＡＦＬ/ＣＩＯ），是相當人多勢眾的。但是，若進一步仔細觀察
就可看出，大多數會員眾多的利益集團其實祇得到了他們潛在的支持
者當中的很小一部分人。例如，民意測驗表明，極大多數美國人贊成
實行嚴格的環境保護法規。這些支持者可以成為環境保護利益集團數
百萬成員的來源。然而，即使那些最大的環境保護集團所公開的成員
人數，也都不足100萬。這種相對少的成員人數顯示了這樣一個規
律，即參加利益集團的公民人數只佔美國人口的很小一部分。
已故經濟學家曼庫爾．奧爾森（Mancur Olson）對此做了最為可行的
解釋。他認為，一個利益集團實現的某一政策目標，從經濟學上來
說，是一種「公共財富」。也就是說，這個團體的成功使那些讚同它
的主張的人們都能受益，無論他們是否實際加入了該組織。例如，如
果鯨魚得免滅絕，即使從未向「拯救鯨類」團體繳納過會費的人，也
可以因為鯨魚的生存而感到快慰。當然，如果誰都不出資金，這個團
體是不會存在的。不過，在那些大型利益集團裡，每個新加入的成員
所分攤繳納的會費，數額很小。所以，一方面有數以千計的支持者加
入利益團體，另一方面也有許多人不加入，或者不完全參與，他們成
為所謂的「搭便車者」，也就是說，讓別人積極參加並出錢，而自己
則坐享其成。
會員眾多的利益集團面臨的另一主要問題是，如何將公民對這個團體
的支持轉化為選票，投給那些讚同這個團體的目標的政治候選人？選
舉投票是一項複雜的行為，包含著多方面的動機和影響：候選人的個
人人品，黨派忠誠度，以及多種多樣的議題。對選舉的研究表明，許
多選民對於自己所支持的候選人究竟持何種政策主張，不甚了解。因
此，利益集團往往很難證明，它的支持者在選舉中做出的選擇，與該
組織的目標相關。那些能夠讓候選人相信其選票實力的團體，是受到
敬畏的。例如，反對制訂槍支管制法的全國步槍協會（National
Rifle Association）使國會議員確信，這個問題是該會會員給他們
投贊成或反對票的關鍵。這樣，全國步槍協會所具有的影響力遠遠超
過了其會員人數代表的比例，儘管大多數美國人贊成制訂更為嚴格的
槍支管制法。
由於動員起大批會員是件困難的事，因此，毫不奇怪，規模較小但卻
整齊劃一併且情感強烈的團體，往往能夠產生比其成員人數顯示的力
量要大得多的影響力。首先，團體越小，每個會員所繳納的會費就越
高，「搭便車者」減少。其次，直到互聯網興起之前，規模越小的團
體，成員間的交往聯絡越方便，因此集體行動起來也就容易得多。規
模較小的團體的這些優勢，如果再加上其成員與決策結果利害攸關，
那麼，即使小團體，也可以變得力量非常強大。
經費
近年來，由於政治競選費用增加，金錢在美國政治中的重要性上昇。
限制競選捐款的現行法律存在漏洞，而兩黨的許多民選官員不願意支
持對現行制度做出修改，擔心修改會讓對方得到好處。那些在全國性
選舉中影響力最大的利益集團，往往向候選人提供自願捐款，總額可
達數十萬美元。
另外，如果要在非選舉時期在華盛頓保持一席立足之地，也需要有相
當大的財力。一個團體需要有一批專業人員去對涉及其利益的立法活
動施加影響，還需要一批人員同它自身的成員保持聯繫，並向成員提
供服務。利益集團如果不能穩定地存在於華盛頓，就無法對立法過程
的細節施加幕後影響，而這種影響恰恰是利益集團成功的標誌。
經費因素也同團體成員和凝聚力等因素相互作用。要克服搭便車的問
題，利益集團必須吸引「政策企業家」，即那些靠辦起成功的利益集
團而在物質上、職業上或意識形態上獲得回報的人。要做到這一點，
一個團體需要其未來的成員，作為一個整體，有足夠的財力資源，從
而使這個組織有希望發展起來。這種需要形成了一條最低收入的底
線，低於這條底線，就難以組織起來。由於這個原因，直接代表窮人
的利益集團為數較少。
然而，高出這條底線，財力所起的作用變得更為複雜化。按理說，一
個擁有100萬會員、每人繳納5美元的利益集團所籌到的經費（500萬
美元），應該與一個擁有會員1萬人、但每人繳納500美元的利益集團
所籌到的經費相等。但是，一旦考慮到搭便車問題以及同眾多會員通
訊聯絡的高昂費用，人們便可以看出規模較大的利益集團的實際劣
勢。
另一個對利益集團調動資源產生影響的因素，涉及它的成員是個體公
民，還是其它機構團體。許多勢力雄厚的利益集團，其實是由若干團
體組成的團體。它們包括行業社團、職業協會和代表公共與非營利服
務設施的團體。一個由有關組織組成的利益集團，不需要動員聯絡很
多成員團體，但卻可以稱自己代表著與這些團體相關的成千上萬名成
員。此外，它的各個團體會員可以用自己的組織資源，而不是個人的
財力資源，提供支持。
信息
除了有忠實的成員和經費以外，信息是利益集團所擁有的最強大資
源。信息交流通過幾條渠道進行。首先，信息從利益集團傳遞給決策
人。利益集團往往具有議員們所缺乏的專業知識，這些團體很熱衷於
幫助議員們理解本團體所關心的問題。不錯，利益團體所提供的信息
通常會帶有促進其自身利益的偏見；議員們非常清楚這種情況。但
是，他們可能仍然認為這些信息是有用的。利益集團常駐華盛頓的一
個主要好處，就是能有機會在決策過程的關鍵階段向議員們提供信
息。
第二，信息從立法和行政部門傳遞給向利益集團。這些團體的工作人
員隨時跟蹤有關立法提案，從而掌握對立法進程施加影響的最佳時
機。通過與國會工作人員的非正式交往，他們有機會到聽證會上作
證，並且在接近某項關鍵性投票時，將本團體的成員動員起來。通過
這個過程，他們了解到哪些決策人士的力量最雄厚，以及用什麼策略
能爭取到他們的支持。有時候，這些團體能使在國會審議中的某個法
案的具體文字得到更改，從而影響其產生的效果。
第三，利益集團同自己的成員和其他公民交流信息。利益集團可以通
過它所開展或是委託開展的調查，渲染某一個問題。如果媒體對此給
予足夠的重視，議員們就會感到必須做出反響。這些團體也向自己的
成員徵求信息，並向他們通報即將做出的決策。在大多數情況下，只
有為數很少的個體公民會為某項立法找到自己的議員。所以，一個利
益集團只要發動寄出200封信，就會令人感到郵件猶如雪片般飛來。
近5年來，互聯網的飛速發展大大降低了聯繫大量民眾的費用。許多
利益集團現在都有網頁，許多團體使電子郵件成為自身成員之間以及
成員與決策人之間交流的手段。不過，這種媒介手段還很新穎，這些
團體尚在研究如何最有效地對它加以利用，因此，要確切知道它對利
益集團的影響力究竟會產生多大作用，眼下為時尚早。
新近的一個有關這種影響力的例子是，若干保守派的網站被用來傳播
有關前總統比爾．克林頓（Bill Clinton）的負面資訊，其中有些屬
實，有些則屬於嚴重歪曲或捏造。這也許對保持彈劾克林頓一案的勢
頭起了作用，儘管大多數美國人仍然反對彈劾。除非大公司想出一個
對使用互聯網施加控制的辦法，進而提高上網費用，否則這一新型媒
介很可能將起到使政治對話大眾化的作用。反過來，互聯網也有可能
促使公民分成許多微小的、靠電子通訊維繫的團體，它們以越來越稀
奇古怪的世界觀變得與世隔絕。
讓公共利益集團更有效
由於上述原因，較小、較協調、財力相對雄厚的利益集團的主張，往
往比那些代表較多公民的利益集團的主張更容易獲得成功。特殊具體
的利益，往往要比那些較籠統的、所謂更大眾化的利益佔上風。不
過，近年來公共利益集團的大批涌現，的確使利益集團體制在整體上
更能體現美國多元化的聲音。而且，公共利益集團經常能夠擊敗看上
去更為財雄勢大的對手。可是，歸根到底，民選官員們都懂得，贏得
選票需要花錢。在很多情況下，那些有群眾基礎的利益集團無法保證
他們的成員會將選票投給候選人，而行業社團和私人公司卻能保證奉
獻候選人購買電視廣告所需的美元。
許多公共利益集團的一個重大欠缺，是缺乏真正的基層政治組織。這
些團體的典型情況是，有一小批辦事人員，他們依靠數以千計的成員
的支持運作，而這些成員同這個團體發生的唯一聯繫，不過是按期交
會員費。這種結構同早期的群眾性政治組織完全不同，當時的全國性
運動是從較小的、人們面對面交往的地方性組織逐步發展起來的。而
現代的這些團體，除了少數積極分子外，成員很少見面。
近年來，美國社會的觀察人士越來越擔心，公民對社區群體事務的參
與減少。這種現象既涉及非政治性組織，也涉及政治性組織。人們提
出的原因很多：電視帶來的離群效應；雙職工與單親家庭增多所造成
的成年人閒暇時間減少；媒體把持的競選宣傳著重於對個人人品和丑
聞的大肆渲染，而不注重真正的議題，從而令人們產生玩世不恭的心
態。
無論是什麼原因造成公民參與的減少，利益集團如果能夠通過其地方
和基層分部有效地將人們動員起來，就會在政治上處於強有力的地
位。由於有現成的聯繫渠道，它們可以發展起穩定的成員基礎而不必
直接接觸，促進在國家層次上的遊說，而且理直氣壯地表示，其成員
將把本團體所關心的問題作為投票依據。這將是一個名符其實的群眾
運動，而不是靠被動的支持者出錢維持的少數管事人員的行動。
然而，創辦這樣一個組織的障礙是十分巨大的。它需要有一大筆創建
資金來啟動基層的組織工作。它需要克服美國人將地方性問題同全國
性問題分而置之的習慣。它也需要誘導許多公民擺脫那種只知注意全
國性媒體提出的問題，而忽視同街坊鄰居面對面交流的傾向。
民主社會的一個標誌，是允許公民發展自己的政治資源；在他們一旦
感到，私人公司或政府官員侵犯了他們的利益時，調動這些資源。從
這個意義上說，有組織的利益集團發揮著一個根本性的作用──幫助
公民更為有效地利用自己的資源：投票權、言論自由、結社自由和司
法程序。
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相關讀物：
Frank R. Baumgartner and Beth Leech, Basic Interests: The
Importance of Groups in Politics and Political Science
（Princeton University Press, 1998）
Jeffrey Berry, Lobbying for the People: The Political
Behavior of Public Interest Groups （Princeton University
Press, 1977）
Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis, Interest Group
Politics （4th ed., Congressional Quarterly Press, 1995）
Michael T. Hayes, Lobbyists and Legislators: A Theory of
Political Markets （Rutgers University Press, 1981）
R. Allen Hays, Who Speaks for the Poor? National Interest
Groups and Social Policy（Garland Press[forthcoming,
2001]）
Charles Lindblom, Politics and Markets: The World's
Political-Economic Systems （Basic Books, 1977）
Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods
and the Theory of Groups （Schocken Books, 1970）
Mark P. Petracca, ed. The Politics of Interests （Westview
Press, 1992）
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作者介紹：
Ｒ．艾倫．海斯（R. Allen Hays）是北艾奧華大學公共政策研究生
專業主任，政治學教授。他的《聯邦政府與城市住房》一書，是有關
住房政策歷史的一本受到廣泛引用的讀物。近來，他的研究範圍擴
大，研究專題包括，利益集團在制訂公共政策過程中的運作。由勞特
列奇在2001年出版的他的《誰替窮人說話？》一書，對利益集團在美
國的住房、食品與現金補貼這三個社會政策領域中的活動做出評述和
比較。海斯教授到北艾奧華大學任教之前，曾任地方政府的住房主
管。
|
拾、公眾知情權：政府機構的透明度
┌────────────────────────────┐
│ 隱瞞政府實情的力量就是摧毀這個政府的力量。」 │
│ │
│ ──美國國會眾議院：關於信息自由的委員會報告 │
│ （1976年） │
└────────────────────────────┘
「公眾知情權」這句話經常被用作一個政治和法律口號。這些字眼往
往同媒體要求獲得政府信息的呼聲連在一起，是記者在傳播有爭議的
信息時所據的理由。但是，除了新聞出版自由的觀念之外，「公眾知
情權」還可以有另一個不同的含義，它完全基於人民的權利，專指公
眾有權了解自己政府的行為。本文所關注的，正是「公眾知情權」的
這一層含義，也就是現在經常被提到的政府的透明度。
政府運作的公開化，增加施政的透明度，往往是一個困難而複雜的過
程，需要在各種利益之間謹慎地加以平衡。政府公開化一方面帶來好
處──使政府向人民負責並做到民主參與；但是有時候，政府公開化
有著高昂的代價，可能影響到政府內應有的對直言和高效率的追求，
或者會危及其他一些寶貴的社會價值，例如對個人隱私的保護、國家
安全和執法等。民主政府應該有很大程度的公開和透明度。但是，即
使是最公開和民主的政府，在某些情形下，也需要一定程度的隱秘和
保密才能合理地運作。
美國為平衡這些不同需要所做的努力主要體現在三個問題上：（一）
對公眾開放公共檔案與文件，這些檔案與文件以某種有形的方式記載
著「公眾事務」；（二）對公眾公開政府的議事機制，如：辯論和決
定公共事務的會議或論壇；（三）對公眾開放政府從事非議事性日常
事務的機構，如：政府監獄、醫院、學校等。
信息自由：對公眾開放檔案與文件
在美國，對「信息自由」的體驗，即人們體驗到自己享有查閱政府檔
案與文件的強大法律權利，是60年代才真正開始的一個歷史上比較近
期的現象。1967年，針對公眾日益強烈地感到，聯邦法律通常都被用
來作為不公開信息的依據，而不是鼓勵將信息公佈於眾，美國國會通
過了聯邦《信息自由法》（Freedom of Information Act，通常稱為
FOIA）。《信息自由法》規定了一條總原則，即將把官方信息對公眾
開放，供公眾審閱。這是常規，是「涵蓋性的」規則，美國的法庭一
再強調，根據《信息自由法》，聯邦機構必須對公民提出的獲取信息
的要求做出迅速認真的反應。
《信息自由法》規定了可以被免於強制公開的九種例外情況。它們是
法律所允許的僅有例外，其目的完全是為了確立用來判斷某一材料是
否可以不被公開、還是必須被公開的具體標準。如果某一機構以其中
某一例外情況為理由拒絕公開材料，遭到拒絕的公民可以從法庭得到
迅速救助。法庭一旦認為該機構沒有理由不公開這些材料，就會下令
將其公開，並且有可能對該機構處以罰款。
制訂《信息自由法》的目的很廣泛，為的是使公眾能夠得到被不必要
地長期封閉的官方資料，力求建立起可以通過司法手段實現的公眾權
利，讓公眾從可能不情願公開信息的官員手中得到信息。《信息自由
法》列出九種例外情況是為了提供一個有效的公式，將所有各方的利
益兼容、平衡、保護；但這項法律所強調的是，讓信息得到最充分的
負責任的公開。可以得到豁免的這9種例外情況是：
（一）涉及國防或對外政策的國家安全機密；
（二）純粹涉及某一機構內部人事規則與慣例的材料；
（三）被其它聯邦法律專門規定不予公開的資料；
（四）貿易機密與專屬或保密的商業與金融信息；
（五）凡是沒有被法律要求向任何方面公開的機構與機構之間或機構
內部的備忘錄或信件──在訴訟案中依據法律需向另一方公開
的情形除外；
（六）一旦公開將使個人隱私遭到明顯不正當侵犯的人事與醫療檔案
或類似檔案；
（七）為執法需要而彙集的檔案或信息，但其不公開的程度以下列情
況為限：根據合理的預計，這些執法檔案或信息一旦被公開將
干擾執法程序；將使某人無法享有獲得公正審判或公平判決的
權利；根據合理的預計，將構成對個人隱私不正當的侵犯；或
根據合理的預計，將會暴露保密信息來源的身分。對於執法當
局在刑事偵查過程中或是某一機構在國家安全情報調查過程中
彙集的信息，《信息自由法》規定，在如下情況下不予公開：
如果由保密信息來源提供的信息一旦公開將暴露執法調查或檢
控所用手段與程序，或者暴露執法調查或檢控所依循的指導方
針，而根據合理預計，一旦暴露這一信息，有可能導致規避法
律的情形或危及任何人的生命或人身安全。
（八）與對銀行及金融機構的審查及規定有關的資料；
（九）涉及水井的地質與地球物理信息與數據，包括地圖。
上述豁免情形，有些要求我們必須在一些重大的相互影響的政策考量
中做出平衡；另一些則涉及相對具體的、適用面較窄的情況，例如：
水井位置或是銀行的規定。實施《信息自由法》所引起的三大主要政
策性辯論和訴訟涉及：對國家安全和國防事務信息的豁免、對有關執
法信息的豁免，以及旨在保護個人隱私的豁免。
公開施政和尊重隱私這兩種價值觀的矛盾尤為突出。特別是隨著現代
電子信息檔案的發展，當代社會中幾乎沒有人能將有關自己的許多情
況完全保密。許多有關個人的資料由於合理的原因而到了政府機構手
中，儲存在政府控制的信息檔案中。因此，如果要對隱私給予任何有
意義的保護就必須認識到，儘管在現代社會裡不可能做到完全保守秘
密，但是仍然有可能制訂法律，確保信息的公開要經過嚴格甄別，這
樣的法律至少可以為做到對個人隱私給予某些保護發揮很大作用。
除了聯邦《信息自由法》以外，各州也有不同的關於信息自由的法
律。美國所有各州都有州法律，讓公眾能夠獲得州和地方政府的檔案
資料。這些法律因州而異。許多州在很大程度上效仿《信息自由法》
的模式，首先規定政府資料必須對公眾開放的普遍原則，然後再定出
例外。
實施信息自由法律給國家和地方帶來的費用，長期以來一直是公眾激
烈爭論的問題。按照《信息自由法》提出的索取信息要求的一部分直
接費用，通常由索取人承擔──例如檢索費與複印費之類的收費，都
列在由各機構負責的統一收費價目表上。但是，《信息自由法》的間
接費用，也可說是「信息公開的行政開銷」，很多都由各機構作為其
運作經費的一部分承擔下來。信息自由無疑使得政府開支更大，因為
一個機構若要對按照《信息自由法》提出的查閱要求做出應有的回
應，就必須僱用政府僱員來編目、歸類、儲存以及提取資料，形成一
整套管理機制。
美國人現在懂得，將自由價值觀付諸正式法律是一回事，而設法改變
政府的作風，使官員們遵奉政務公開的精神，努力便利公眾得到公共
檔案而不是阻撓和破壞這種公開性，卻又是另一回事。《信息自由
法》剛生效的頭幾年，許多機構把這項法律視為麻煩，儘量予以回
避。但是，人們的態度逐漸發生轉變，新一代政府官員顯得更為開
放，更能接受讓公眾方便大量地查閱公共檔案的觀念。
從某種程度上來說，這種施政作風的改變歸功於20世紀90年代的電腦
新技術。因特網本來同查閱政府信息資料毫無關聯，但是，它形成了
一種「信息文化」，讓全世界各地的人們都越來越習慣於通過自己的
電腦，迅速而廉價地獲取包羅萬象的信息。全世界整個一代人都在開
始把通過因特網輕易獲取信息看作是一種天經地義的權利，猶如呼吸
週圍的空氣一樣自然。在各民主國家，人們自然而然地將這種權利感
引伸到對政府的關係上。使做到使政府檔案易於上網查閱越來越被視
為民主政府的基本義務之一。因此，公民現在所期待的不僅是信息自
由，而且是網上信息自由。這個日益普遍的意識後來反映到美國聯邦
法律中──1996年，國會通過了《電子信息自由法》，明文規定，
「公共檔案」的概念包括以電子形式儲存的檔案，並要求聯邦機構允
許通過電子方式查閱其檔案。
隨著因特網的成熟並成為大眾文化中的重要內容，幾乎所有民間企業
和組織都紛紛製作了網頁，提供充實的信息和網上互動機會，政府也
受到壓力，必須參與電子市場的競爭，使自己也變得「因特網服務友
善」。在國家和地方層次，政府機構在日益擴充網上資料庫，使公共
檔案便於任何一位擁有電腦與調制解調器的公民查閱。最終，這將可
以解決由信息自由法帶來的費用問題。由於政府資料常常採用電子形
式，政府機構或許會看到，只需使用一些軟件，方便上網普通公民識
別和提取信息，那麼，向公眾公開公共檔案資料的工作是相對容易
的。
對公眾公開政府的議事機制
施政的公開透明，不僅涉及政府的檔案資料，而且也關係到政府的決
策過程本身。美國有一個在一定程度上受到《憲法》保護的強大傳
統，保障公民有權了解法庭與立法機構的議事內容和過程。近年來通
過的一些俗稱「陽光法」（sunshine laws）的聯邦與州法律，進一
步保證公眾有權知道行政與管理機構會議的內容，從而進一步擴充了
這一傳統。
美國最高法院於1980年在對「裡士滿報業公司訴弗吉尼亞州案」
（Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia）的裁決中說，美國憲
法《第一條修正案》中對言論自由的保障包含公眾了解刑事審判案的
權利。這個權利的主要意義是，它認識到，公眾對刑事審判程序的了
解對社區民主生活具有至關重要的作用。最高法院首席法官伯格
（Burger）在他做出的代表法官多數意見的闡述中說：「公開審判
（在美洲殖民地時期）的早期歷史，從一定程度上反映出，早在行為
科學專家出現之前，人們就已經普遍認識到，公開審判對社區有極大
的安撫效用。雖然當時還沒有專家將這種認識著書立說，但是，人們
通過經驗和觀察感覺到，為了正義而採取的手段必須有賴於公眾對程
序和結果都給予的認可，在刑事案件的審理中尤其是這樣。」美國許
多法庭還將這一旁聽刑事案的權利擴大到民事案。的確，將知情權用
於民事案有著基於歷史和功能的強有力的理由。正如19世紀的最高法
院法官奧利弗．溫德爾．霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）曾經指
出的，民事司法程序向公眾公開之所以「至關重要」，是「因為公開
化對正當司法審理的保障……。將（民事）案件審判置於公眾目光下
進行之所以可取，並不是因為某一公民同另一公民之間的紛爭與公眾
有關，而是因為審判人時刻都應本著對公眾的責任感行事、以及每個
公民都應能親眼目睹公共職責履行的方式是極其重要的。」
在當今的電視時代，公眾旁聽司法審判程序的權利隨著美國一個日益
流行的做法而更加擴大了，這就是，允許電視攝像機錄拍攝法庭的申
案過程。目前，美國法院還沒有確認電視攝像機進入法庭屬於憲法賦
予的權利，但是，許多法院通過州法規或經地方法院裁決，如今經常
允許電視攝像機拍攝和報導審案過程。實際上，美國有一個有線電視
網，叫作「法庭電視」（Court TV），它的主要節目就是逐日、逐小
時地播放審案實況。目前，知情權在美國州法院得到比在聯邦法院更
普遍的運用。
美國最高法院不允許在其法庭內設置攝像機或進行電台現場直播。近
年來，最高法院將其會議記錄錄音，待下一審案期開始時，通過國家
檔案館予以公開。2000年，最高法院在對受到高度關注的總統大選訴
訟案進行審議時，曾允許新聞媒體在會議結束後立即播放會議的全部
錄音，以滿足公眾的強烈企盼。這樣，美國人得以在聽證結束後的幾
分鐘內，立即聽到長達約90分鐘的聽證情況。
凡是在攝像機或麥克風被允許進入法庭的情況下，法官通常擁有相當
大的設立基本規則和程式的決定權，以便將攝像機和麥克風的影響減
至最低限度，並保證它們的存在不會給最至關重要的公平審判打折
扣。
在立法層次，美國議會有著公開辯論的悠久傳統。這通常並不是由於
有憲法文件給予的保證，而是基於對立法機構自行決定的信任。無論
怎樣說，美國國會和州立法議會將議事過程向公眾公開是一個悠久的
傳統。近年來，各立法機構的開會情況已經成為日常的電視內容。在
美國，C-Span電視網定時播放國會的開會情況；州立法議會的開會情
況現在有時也得到轉播。
面對人們普遍認為，就對公共事務的實際管理而言，聯邦、州和地方
政府機構的會議往往比立法機構的辯論更加重要，聯邦政府和許多州
政府開始實施會議公開法（open-meetings laws），也常被稱為「陽
光法」。
聯邦會議公開法，即《陽光政務法》（Government in the
Sunshine Act），於1976年由國會通過。該法要求將聯邦機構的會議
向公眾公開。該法對「會議」的定義是，至少是由代表機構辦理公務
的該機構官員所進行的商議。《陽光政務法》規定，除非是在這種公
開會議上，否則官員不得「共同展開或處理機構公務」，並且進一步
申明，「機構每一次會議的每一部分都將公開，讓公眾觀察。」
可以料想，對這項法律也有例外情況。它們在很大程度上與《信息自
由法》中的例外規定相應，即涉及國防或對外政策、機構內部條例、
貿易機密、執法調查、金融機構規定、個人隱私、以及傳票、訴訟等
的會議內容，可被免於執行《陽光政務法》的公開要求。
陽光法的關鍵在於「會議」這個概念。該法設法加以區別的是：機構
內部有關人員進行的將做出對公眾有影響的決定的正式會議，和實行
管理所必需的、自然的、必然的、初步和非正式的對政策的磋商。國
會在起草《陽光政務法》、為「會議」的概念下定義時懂得，不可能
將行政管理過程完全置於眾目睽睽之下。為澄清問題和闡明不同看法
而進行的非正式的背景磋商，是政府機構工作中的一個必要組成部
分。妨礙這樣的磋商，就會影響到官員之間的開誠佈公，拖政府工作
的後腿，對公眾不會有益。因此，為做到平衡，這項法律只適用於機
構人員展開或處理該機構的正式公務的情況。
電視再次推進了這一法律實踐。在美國各地，地方的有線電視系統通
常都另闢一兩個頻道，完全用來播送地方政府會議──如市或縣政府
例會、校董會會議或城建規劃委員會會議等。
機構開放
自由社會的公民，包括媒體人員，究竟應該享有多大的法律權利進入
像監獄或學校這種政府管理的公共機構？
對這個問題可以做出的一個回答是，公民根本就不能進入政府的設
施，因為那畢竟是屬於政府的財產，政府應該有權決定讓什麼人或不
讓什麼人進入。但是，這種觀念已經被美國法律否定。根據體現憲法
《第一條修正案》原則的「公眾講壇法」，某些場所，如公園、大型
公共廣場、街道、人行道，被視為「傳統的公共講壇」，是為人民代
管的政府財產，也就是說，在這些場所，公眾仍然有為和平表達意見
而集會和示威的權利，只要沒有擾亂公共秩序。美國法院還確認，某
些其他設施，如公共禮堂、會議室、大型公共建築的門廳，也都可以
成為「公共講壇」，任何人都有權利在那裡宣講或聆聽。
但是，許多政府機構並不是適合發表言論的「公開場地」，而是處理
政府日常事務的辦事機構。這些事務並不是指公共有權參加的政府議
事或決策事務，如法院和行政機構會議，而是指政府的另外一些非議
事性職能，如公立醫院、學校或監獄。這些機構在傳統上不被視為
「公共講壇」，不存在公民進入這些設施的傳統權利，進入這些地方
的人往往要與其公務有關。例如：學校可能只允許學生、教師、管理
人員和家長進入；醫院可能只允許患者、醫務人員和探視人進入；監
獄可能只允許囚犯、獄監和律師進入。
但是，所有這些機構，以及可以想像得到的其他許多機構，都可能受
到來自公民──包括媒體人員的壓力，要求得到進入的權利，以便觀
察和評斷那裡的情況。一些公眾或媒體中的成員可能想報導這些機構
中傳出的問題，如虐待、腐敗、惡劣條件或是其它被認為不合理的情
況。鑒於這些機構的經費來自民眾，人們認為，公眾有權知道其內部
的情形。至少就目前來說，美國法院還不願確認依據《憲法》有任何
普遍適用於進入這類機構的權利。不過，有些法庭願意確認一項不歧
視原則，即如果這些機構讓公眾有某些知情的權利──如公眾參觀監
獄的權利，那麼，它們就不能對媒體或者對專門為觀察和收集這些機
構可能存在的問題而前來參觀的公民加以歧視。
開放的價值
世界自古至今所有地方的所有政府，都有將其運作保密的本能傾向，
至少是希望有部分程度的保密。這是人的自然本性，也是政府的自然
本性。因此，如果一個社會認真地希望把開放作為一種價值來對待，
就必須制定一些刻意有助於開放的規則──甚至做到表面看來有些過
分的程度，以便對應政府要控制、要檢查、要保密的固有傾向。
今天，通訊業突飛猛進，帶來了猶如當年印刷機誕生時的那種技術革
命；這些發展勢必大大改變我們收集、儲存、組織與傳送信息的方
式。一個致力於社會開放的國家，將捍衛對人性與良知的多采多姿的
表達方式，並且對言論自由、出版自由、宗教自由、結社自由、集會
自由以及和平群眾抗議自由提供切實的保護。這些自由之所及將不止
於政治言論，而是包括令人類的想像力展翅翱翔的對藝術、科學、宗
教、哲學等浩瀚無際的各種領域的探討。
一個希望將開放視為具有決定性重要價值的社會，將不僅讓公民享有
廣泛的個人言論自由，而且還會更進一步，將政府自身的議事過程置
於光天化日之下，接受公眾審查。一個真正開放的社會的常規是，政
府不閉門辦公。立法、行政與司法程序都例行地向公眾公開。
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相關讀物：
Ellen Alderman and Caroline Kennedy, The Right to Privacy
（Knopf 1995）
How to Use the Federal Freedom of Information Act,
Reporters' Committee for Freedom of the Press （6th ed.,
FOI Service Center）
Ithiel De Sola Pool, Technologies of Freedom （Harvard
1983）
Rodney A. Smolla, Free Speech in an Open Society （Knopf,
1992）
Sanford Unger, The Paper & the Papers: An Account of the
Legal and Political Battle over the Pentagon Papers （E.P.
Dutton 1972）
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作者介紹：
羅德尼．Ａ．斯莫拉（Rodney A. Smolla）是裡士滿大學法學院艾倫
贈款專聘教授。他是擅長憲法學的學者、作者、律師。
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拾壹、保護少數族群權利
┌────────────────────────────┐
│ 「我有一個夢，夢想有一天我的4個小孩子將生活在一個不 │
│ 是根據膚色而根據內在品格來衡量他們的國度裡。」 │
│ │
│ ──小馬丁．路德．金博士： │
│ 1963年8月在華盛頓遊行集會上的演說 │
└────────────────────────────┘
美國《憲法》起草人將奴隸問題留給後代人解決，而南北戰爭和重建
時期（Civil War and Reconstruction）僅僅使昔日對奴隸及其子女
的種族歧視得到暫時緩解。但是，到了20世紀50年代中期，美國最高
法院開始對那些以種族、膚色和祖籍為由實行歧視的法律給予嚴格審
視，禁止政府制度中的幾乎一切形式的種族歧視。
國會也開始制訂法律，禁止在投票、就業、公共設施、住房以及聯邦
資助項目等公共與私人活動領域中實行種族歧視。其後，最高法院也
對那些基於性別的法律予以仔細審查，而國會則不僅在各種領域禁止
性別歧視，而且也禁止以殘疾為由的不平等待遇。
圍繞擴大平等觀念的辯論是美國歷史上最痛苦、然而也最為深刻的一
部分經歷。也許除了那些最為同一化的社會以外，公正對待少數族群
是一個國家所面臨的最根本、也是最艱難的責任之一。一個社會不可
能做到完全相同地對待每一個人。政府經常不得不在法律上做出劃
分，將人們分為不同的群體，對某一群體的人比對另一群體的人給予
或多或少的優惠。稅率依收入水平高低而有別，投票或取得駕駛執照
都必須達到一個基本年齡──這些都是這類法規的常見例子。只要是
為了合法和重要的社會利益，這種分類被視為是合情理的，有理由期
待公民予以服從。
反之，那些把人們根據種族、原籍國家、族裔、性別、宗教信仰或類
似的因素加以區別對待的政策，在理智的人們看來，是與施政目的根
本不相干的。政府如果出於對天生的特點的考慮，或者出於與人們是
否享有福利或承擔責任無甚關係的理由而給予某些人不平等的待遇，
那麼，人們就會懷疑，有關官員的做法完全是出於對個人價值與行為
的偏見和成見，而不是追求明確合法的公共目的。
但是，在這些原則之外，劃分族群的方式究竟會在多大程度上被視為
不公正因而受到譴責，則在很大程度上取決於佔主導地位的社會態
度。如果一個群體是社會人口中的少數，具有其他人覺得奇怪彆扭的
明顯外在特徵或生活方式，曾經長期受到由政府認可的種種資格限
制，或是信奉非正統的政治或宗教信仰與習俗，那麼，要實行改變，
會遇到社會很大的阻力，要他們完全融入社會可能會令人感到有著難
以逾越的障礙。
不公平地對待少數族裔和其他群體的做法，並不限於對法治不太尊重
或根本不尊重的專制制度。以英國為例。儘管英國有著致力於民主和
公平的悠久傳統，但在20世紀60年代也曾必須面對給非白人移民待遇
的問題。此外，圍繞著奴隸制及其殘餘影響的歷史鬥爭，顯然也是美
國最為深刻的法律和社會發展經歷。
即使一個國家決定要結束對少數族裔或其他弱勢群體的歧視，也仍然
存在著應該採取何種補救措施的問題。反歧視政策究竟是只應該對政
府官員有約束力、還是也應該對私人和民間機構有效？是不是制止眼
前的歧視就已經足以、還是有必要採取種種辦法，以糾正昔日的不公
正所留下的後果──例如為尋找就業機會、昇遷機會、大學入學機會
和其他利益的弱勢族群成員提供優惠待遇？總而言之，是否可以把昔
日的不平等作為今後的特定權益？如果可以，那麼，這種權益究竟是
應該限於那些昔日親身蒙受歧視的個人呢，還是應該惠及某一特定族
群的所有成員？
歧視使民主社會蒙受公開恥辱
縱觀美國歷史，它在處理各種各樣的涉及少數族裔和其他弱勢群體的
議題時──從圍繞奴隸制及其遺留問題的痛苦鬥爭，到將平等原則擴
大到性別和其他非種族性質的歧視問題；從努力為美國殘疾人確立和
保證平等競爭機會，到近年來爭取將個人的性取向納入應受法律保護
的隱私權之列──幾乎總是要面對上述那些問題。
有一些基本主旨一直貫穿在每一次運動中，它們包括：第一，某些形
式的歧視是對開放和民主化社會這一觀念的公開侮辱。1963年，約
翰．Ｆ．肯尼迪（John F. Kennedy）總統在對全國發表的一次講話
中，雄辯有力地說明瞭這一點。那一天，法院面對主張種族隔離的阿
拉巴馬州州長喬治．華萊士（George Wallace）的反對，下令取消阿
拉巴馬大學的種族隔離。總統在當天晚上說，「我希望，每一個美國
人，不論他住在哪裡，都會為這一事件和其他相關事件而駐足捫心自
問。這個國家由來自許多國家與背景的人所創立。立國的原則是人人
生而平等，只要有一個人的權利受到威脅，所有人的權利都被削
弱。」
隨後，在同一年的夏天，當時最重要的民權運動領袖小馬丁．路德．
金（Martin Luther King, Jr.），通過他的「我有一個夢」的演
說，動人心弦地表達出平等運動中的又一基本原則，把在華盛頓的民
權大遊行推向高潮。馬丁．路德．金博士在他在簽署《解放宣言》
（Emancipation Proclamation）、結束奴隸制的亞伯拉罕．林肯
（Abraham Lincoln）總統的紀念堂前向20萬人發表的講話中，對將
公共政策及私人行為方式基於對人的價值的成見的這種社會不公給予
公開譴責。馬丁．路德．金大聲疾呼，「我有一個夢，夢想有一天我
的四個小孩子將生活在一個不是根據膚色而根據內在品格來衡量他們
的國度裡。」
第三，人們對自身利害的實際考慮為少數族裔及其他弱勢群體爭取保
護的運動增添了動力和支持。如果一個社會可以任意歧視某一類的
人，那麼它怎麼可能防止其他偏見的出現？許多公民們可能認識到，
對某一人種、宗教、族裔背景或非正統習俗及取向的人的歧視，有可
能導致對其他群體的攻擊。
反對奴隸制的運動
由於有這些擔心，美國逐漸擴大了不為國家所容忍的歧視類別，在司
法、立法與行政領域，並且從公眾輿論上，向這些歧視開刀，其中以
對奴隸制及其殘餘的鬥爭最為艱難和曠日持久。當20世紀80年代美國
慶祝《憲法》誕生200週年時，於1967年被任命的美國有史以來的第
一位非洲裔最高法院法官瑟古德．馬歇爾（Thurgood Marshall）就
曾說過，對他這個種族的人來說，並沒有多少理由要為《憲法》最初
的施行拍手慶賀。馬歇爾說，非洲裔美國人，要稱頌就應該稱頌《憲
法》的第13、第14與第15條修正案，稱頌南北戰爭與重建時期的那些
禁止奴隸制、禁止在投票權及國家生活其他領域中實行歧視的法令。
也許可以說，馬歇爾法官的這番話都很多言之有理之處。畢竟，1787
年的《憲法》原文規定，在確定各州人口數量以便決定該州在國會眾
議院的代表人數時，將奴隸按五分之三個人計算。《憲法》還包括了
一項條款，在1808年前一直禁止制訂任何針對限制輸入奴隸的法律修
正案，而且還保證奴隸主可以追回逃亡的奴隸，甚至是那些已經跑到
奴隸制被定為非法的州的奴隸。而且，直到美國圍繞奴隸制和有關問
題爆發南北流血戰爭的前夕，最高法院還在1857年的「德雷德．斯科
特訴桑德福案（Dred Scott v. Sandford）」中裁決，非洲裔美國
人，無論是自由人還是奴隸，都不是美國公民；他們也不享有《憲
法》保障的公民權利。
南北戰爭後，由國會通過並經各州批准了一系列《憲法》修正案，旨
在保障那些在戰爭時期已被林肯總統1863年的《解放宣言》解放的前
奴隸享有完全的公民權。1868年批准的《第十四條修正案》的一個關
鍵規定是：「任何一州不得制定或實施任何剝奪合眾國公民特權或豁
免權的法律；任何一州未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自
由或財產；亦不得拒絕給予在其管轄下的任何人平等的法律保護。」
重建時期的這些憲法修正案的通過及其早期的施行，只是局部和暫時
地在美國結束了對少數族群的歧視。國會根據它所具有的實施修正案
的權力，通過了若干重大的民權法規。例如1875年的《民權法》
（Civil Rights Act），禁止在公共交通、旅館、影劇院中實行種族
隔離或歧視。但是，即使是曾經通過了憲法《第十四條修正案》的國
會仍然准許在國家首都華盛頓特區的學校中實行種族隔離。而且，到
了19世紀70和80年代，隨著全國重建熱情的平息，最高法院對國會原
先通過的這些民權法律或做出狹義的解釋，或視其為違憲而推翻。
種族隔離法律的興衰
重建時期後的最高法院還給一些實行種族隔離的法律予以袒護認可。
在審理1896年「普萊西訴弗格森案」（Plessy v. Ferguson）時，最
高法院支持各州有權要求在火車和其他公共和私人場所實行種族隔
離，只要被隔離的設施「相等」即可。最高法院的多數法官的結論
是，規定種族隔離的法律對黑人和白人產生同等的影響，沒有給任何
一方打上低等的烙印。州還可以有理由確定，這些法律是促進公共安
定秩序所必需的。
唯一表示異議的最高法院法官是曾經身為肯塔基州奴隸主的約翰．馬
歇爾．哈倫（John Marshall Harlan）。他駁斥了大多數法官所認為
的種族隔離法律對佔統治地位的白人和對從前的奴隸一視同仁的觀
點。他在自己的裁決意見中指出，按照重建時期的那些修正案，「我
們的《憲法》是不區分膚色的，既不知道也不容忍公民中的等級。就
民權來說，所有公民在法律面前一律平等。」哈倫預言，最高法院如
此袒護各州，任各州將非洲裔美國人困在半奴隸狀態，「長期下去，
其為害之烈，勢必不亞於本法院對『普萊西訴弗格森案』的裁決決
定。」
在「普萊西案」之後的半個世紀內，「隔離但平等」論在美國一直被
奉為圭臬，種族歧視唯有鬧到最不像話的地步時，才偶爾在法院遭到
挫敗。不過，到了20世紀30、40年代，最高法院開始用更為批判的目
光來看待種族隔離法律和與此有關的種族歧視行為。最高法院法官哈
倫．菲斯克．斯通（Harlan Fiske Stone）在1938年為「合眾國訴卡
羅林物產公司案」（United States v. Carolene Products Co.）所
寫的裁決理由中，有一個著名的「腳註4」，他在其中提出了那些應
受到嚴格司法審核的法律，其中包括「對個別和孤立的少數族群的偏
見」。雖然最高法院曾以軍事需要為根據維持了第二次世界大戰期間
對日裔美國人的制裁，但是法官雨果．Ｌ．布萊克還是代表多數法官
強調：「一切針對限制單獨一個族裔的公民權利的法律規定都立即令
人生疑。」最高法院在那個時期的一個最重大裁決中，開始逐步清除
在研究生教育與職業教育領域中的種族隔離。在對1950年「斯韋特訴
佩因特案」（Sweatt v. Painter）的裁決中，法院不僅確定得克薩
斯州新創辦的一所專供黑人就讀的法學院比只有白人就讀的得克薩斯
大學法學院要差，而且還裁定，審案法院在確定隔離的學校條件是否
相等時，既要將有形的因素，也要將無形的因素──「那些無法客觀
衡量但卻與一所法學院的地位相關的因素（如該校的聲譽）」，一併
予以考慮。
瑟古德．馬歇爾當時是全國有色人種協進會（NAACP）的律師，他和
其他一些民權律師在看到最高法院在這件案子上收緊了對「隔離但平
等」論的解釋後決定，現在應該是向「隔離但平等」論本身提出挑戰
的時候了，尤其是其中所含的隔離設施可以做到平等的假定。經過大
量的訟爭，最高法院在1954年5月17日認同了他們的論點。首席法官
厄爾．沃倫（Earl Warren）在法院做出的對「布朗訴教育委員會
案」（Brown v. Board of Education）及其相關案件的一致裁決結
論中說，到按照法律隔離的學校就讀，給少數族群的兒童帶來低人一
等的感覺，對他們的學習能力產生不良影響。因此，在這樣的學校受
到的教育絕不是平等的，絕不符合《第十四條修正案》所規定的保證
「平等保護」的要求。次年，在第二個一致裁決（Brown II）中，沃
論首席法官指令各下級法院和各教育委員會「穩步全速地」實施公立
學校的非種族隔離化。
在1969年沃倫首席法官退休之前，最高法院和一些下級法院還推翻了
存在於國家生活其他許多領域中的種族隔離方式，其中包括弗吉尼亞
州的禁止不同種族的人通婚的法律。在沃倫．伯格（Warren Burger
任期1969∼86年）和威廉．Ｈ．倫奎斯特（William H. Rehnquist，
任期1986年至今）兩位首席法官的先後主持下，最高法院准許各級法
院法官在對學校種族隔離問題的訴訟案中具有廣泛的補救措施決定
權，其中包括由法院下令用校車接送學生，以保證設在種族隔離居民
區內的學校實現種族混合，並且規定了學生中和教職工中的種族比
例。但是，最高法院法官對於法律上（即官方）的隔離同既成事實的
隔離（即完全是由於住房佈局上的分離而產生的隔離）做出明顯區
分，斷定後者沒有受到《憲法》的禁止。另外，大多數法官還指令各
審理法院，在將種族雙軌校制轉變為單一校制方面一旦有切實的努力
成效，就可將廢除隔離的命令撤銷。最後，最高法院將《第十四條修
正案》對「平等保護」的保障局限於判斷政策是否有歧視的意圖，而
不僅僅是它是否對種族有不同的影響。
雖然從許多方面來說，美國最高法院對實現種族平等起到了開路先鋒
的作用，但是，白宮和國會也為防止種族歧視設立了重要保障。在警
察同民權遊行示威者在阿拉巴馬州伯明翰發生的暴力衝突引起舉國聲
討後，肯尼迪政府提出了一些影響深遠的民權法律，在肯尼迪總統
1963年遇刺身亡後，林登．Ｂ．約翰遜（Lyndon B. Johnson）總統
推動國會通過了這些法律。由國會通過實施的旨在管理州際貿易並貫
徹《第十四條修正案》規定的1964年的《民權法》，禁止在公共膳宿
設施、就業及聯邦資助項目中實行種族及類似形式的歧視，其中最後
一項對於加速取消公立學校中的種族隔離起到了比任何法院命令都更
為有效的作用。在阿拉巴馬州爭取投票權的遊行示威者遭到暴力襲擊
後，國會在1965年實施了《投票權法案》（Voting Rights Act），
禁止那些有選民登記歧視歷史的州對選民進行識字測驗及其他選民測
驗，並且要求它們在實施新的有關選舉的法律之前，必須經過聯邦官
員的「事先許可」（「pre-clearance」）。1965年的這項法律使南
方各州辦理選民登記的非洲裔美國人人數大幅度增加，同時導致在政
治角逐中用種族主義討好選民的做法相應減少。而且，國會通過1968
年的《公平住房法》（Fair Housing Act），開始消除大多數住房事
務中的歧視現象。
所有少數族群的權利
在美國遭受種族歧視的當然不僅是非洲裔美國人。美國對待土著美國
人的歷史是同樣令人遺憾的。許多年來，國會和法院推動向西部擴
展，以犧牲印第安人的財產權為代價，沒收了他們的土地，把他們隔
離到生活條件往往很差的保留區。
但是，印第安人最終得到了公民權和投票權。而且，自20世紀60年代
起，印第安人的民權團體行動起來，爭取到了有關狩獵、捕魚、土地
權的一些重大勝利，包括對墓地和其他聖地的保護。但是，在1990年
的一個重大案件中，最高法院拒絕對某些部落在儀式中使用佩奧特仙
人掌的做法給予有力的保護，法院裁定，宗教行為必須符合不具宗教
色彩的刑事法律，包括有關藥物的法規。
多元化的西班牙語裔美國人也在融入美國社會的過程中遇到類似的困
難。語言障礙以及社會對非法移民，尤其是對來自墨西哥的非法移民
感到的擔心，使西語裔在就業、住房和教育方面很容易成為歧視對
象。而且，爭取使英語成為國家正式語言的運動所針對的主要是西班
牙語。不過，同美國其他少數族裔群體一樣，西語裔美國人近年來也
取得了進展。1982年，最高法院推翻了得克薩斯州的一項不讓非法移
民的無身分子女免費就讀公立學校的政策，法官強調了教育對兒童日
後發展的重要性。
儘管以人數而論，美國婦女在全國人口中並不佔少數，但是，如同在
大多數國家一樣，婦女從傳統上受到很多基於性別的觀念的限制。在
1920年美國憲法《第十九條修正案》通過之前，法院常常維護各州不
讓婦女有投票權的法律。最早期的若干裁決維護的是那些禁止婦女從
事法律、醫藥等職業的規定。甚至到了1961年，最高法院還維護了佛
羅裡達州的一項法律，這項法律規定，除非婦女特地表示希望擔任陪
審團成員，否則排除婦女參與陪審團的工作。然而，性別幾乎與種族
一樣，不屬於政府應該用來決定利益和責任分配的適當理由。婦女像
非洲裔美國人一樣，也長期一貫被拒於政治進程之外，因而也就沒有
掌握自己命運的機會。
基於這些考慮，國會在1964年的《民權法》中，將性別歧視列為被禁
止的就業歧視之一。1972年的《教育修正案第九條》（Title IX of
the Educational Amendments）禁止接受聯邦資助的學校歧視女生。
在「全國婦女組織」（National Organization for Women）和其他
一些團體的壓力下，國會於同一年提出《平等權利修正案》（Equal
Rights Amendment），建立各州立法議會予以批准。這項法案規定，
「法律面前的權利平等不應被合眾國或是任何一州基於性別原因而拒
絕或削減」，並且將執行權授予國會。但是最後，《平等權利修正
案》沒有得到足夠數目的州的批准，而最高法院一般拒絕將按性別區
分的問題同按種族區分的問題等同而論。不過，1971年，最高法院第
一次以「平等保護」為理由推翻了一項性別歧視的法律。幾年之後，
最高法院的多數法官裁定，以性別作基礎的法律屬於「較可疑」的范
疇（quasi suspect），故只有當同政府重大的利益有實質的聯繫
時，方可維持其效力。由於婦女可以自行懷孕，在1973年的「羅訴韋
德案」（Roe v. Wade）中得到承認的有爭議的墮胎權，既被視為一
個對個人隱私權的保障，也被許多婦女看作是防止性別歧視的保障。
一般說來，美國一向不太情願對基於性取向的歧視給予禁止，也不願
意承認成年人有權在兩相情願的情況下發生同性關係。只有若干城
市、縣或州已經禁止用性取向作為分類標準，其中有些甚至承認了同
性戀婚姻。在1996年的「羅默訴埃文斯案」（Romer v. Evans）中，
最高法院以六比三的多數，基於平等保護的理由，推翻了一項州憲法
修正案，這項修正案要禁止在現在和將來制訂保護個人不因其性取向
而遭到歧視的任何法規。雖然最高法院拒絕將同性戀者宣佈為一個受
特殊保護的群體，但它譴責該修正案是一個州要將同性戀者貶為二等
公民的、不能被允許的嘗試。
1971年，伯格主持下的最高法院宣佈，外僑身分，即作為非法移民的
法律地位，不具有憲法上的可靠性，並且保證要對那些把美國公民和
非公民區別對待的法律進行嚴格的司法審核。日後的一些裁決推翻了
只讓公民享有公共福利待遇的若干法律。同時，法官們明確表示，聯
邦當局將公民同外籍居民加以區別的措施，在執行中應優先於州當局
採取的措施。法官們還確認，在對公民與非公民待遇一視同仁這個總
規則下存在例外，維持了若干關於只允許公民擔任公職的法規。
鑒於一般來說年齡的增長同工作職責表現相互關聯，最高法院拒絕將
與就業有關的年齡分類列入法律上的「較可疑」之列。但是，毫不奇
怪，隨著老齡人的政治影響的日益增加，國會實施了若干防範年齡歧
視的法規。例如1964年的《民權法》就將年齡列入幾種被禁止的就業
歧視方式。
自第二次世界大戰以來，退伍軍人和美國的其他殘疾人向國會進行遊
說，要求得到保護，不因殘疾而遭受歧視。1990年，一個致力於這項
立法的聯盟說服國會通過了《美國殘疾人法》（Americans with
Disabilities Act）。這項法律將殘疾人的概念定為肢體或精神上的
損傷導致一種或多種「生活活動」受限制的人，它保證讓符合這一定
義的所有殘疾人能夠使用公共設施、得到就業機會、享用通訊服務，
同時要求僱主和其他方面必須做出必要的調整，以便達到法律的要
求。《美國殘疾人法》對於減少殘疾人在就業、教育及其他場合中所
遇到的障礙發揮了重大作用。但是，最高法院有若干裁決對該法的規
定做出了狹義的解釋。例如：在1992年的一個案子中，大多數法官裁
決，《美國殘疾人法》沒有一定要求航空公司僱用視力近視的飛行駕
駛員，即使其視力能夠得到矯正。
有關反歧視行動的辯論
伯格和倫奎斯特先後主持的最高法院還遇到一個沃倫主持時期未曾遇
到過的有關歧視的問題，即圍繞「反歧視行動」（Affirmative
Action）的激烈糾紛。為了扭轉昔日在就業和高等教育領域對少數族
群和婦女的偏見所造成的影響，政府機關和大學自20世紀60年代起陸
續設立了一些項目，在錄取、僱用和晉昇方面嚮少數族群和婦女提供
不同程度的優惠。支持這些項目的人聲稱，這是一種臨時措施，為的
是保證那些在歷史上受到蓄意歧視的族群的成員能得到公正的待遇，
並且加速形成一個真正融合的社會。他們還強調，雖然作為這些項目
的所謂受害者的白人指責這是「反向歧視」，但其實白人作為已有地
位的族群所面臨的情況，同那些曾長期因種族或膚色而受到不公待遇
的非洲裔美國人和其他族群的情況不能相提並論，因而這些族群現在
有權受到特別的司法保護。對這種做法持批評意見的人則提出，反歧
視行動項目既構成了違憲的「反向歧視」，而且也與《憲法》「不區
分膚色」這一觀念背道而馳，違反了憑資格提昇的原則，加重了種族
不和，並且可能使這些項目所幫助的對象產生低人一等的感覺。
對於那些向反歧視行動項目提出挑戰的訴訟案，最高法院的裁決結果
不一。在第一件主要案子中，即1978年的「加利福尼亞州大學董事訴
巴基案」（Regents of the University of California v. Bakke）
法院面對的是配額制度問題。這個配額制度規定，在州立醫學院100
個新生錄取名額中，有16個留給少數族群的申請人。在審理這個案件
中代表主導裁決意見的劉易斯．鮑威爾（Lewis Powell）法官，對最
高法院的決定發揮了關鍵作用。鮑威爾代表自己和另外4位法官推翻
了受到起訴的配額規定。他裁定，一切種族分類，無論涉及的是哪個
種族，都必須受到嚴格的司法審核；無論多麼有力的理由，都不能成
為實行單純基於種族因素的錄取政策的根據。但是，鮑威爾和另外4
位法官同時表示，一個州對學生成分多元化的關注，足以構成在錄取
決定過程中將種族與其他因素一併考慮的根據。
在次年裁決的「美國鋼鐵工人聯合會訴韋伯案」（Steelworkers v.
Weber）中，最高法院的多數法官維持了一家公司及其工會共同做出
的決定，即將某些職位中的50%分給少數族群的成員，直到少數族群
的員工所佔的百分比接近於少數族群在當地勞動力中所佔的百分比。
一個名叫布賴恩．韋伯（Brian Weber）的白人職工反對公司規定的
這個配額，他的主要根據是，這種做法違反了1964年《民權法》的禁
止就業歧視的規定。但是，最高法院的大多數法官確定，該法律並不
涉及公司為糾正當地過去的就業歧視後果而自願做出的種族配額的決
定。
在伯格首席法官餘下的任期內，最高法院既肯定也廢止了多種反歧視
行動措施。在1980年的「富利洛夫訴克盧茨尼克案」（Fullilove
v. Klutznick）中，最高法院確定，國會通過的一項將聯邦公共工程
經費的一個百分比專門留給少數族群企業承包的規定是合法的，法官
們明確表示，聯邦一級的這種反歧視行動項目應該比類似的州和地方
項目更受到司法上的尊重。在倫奎斯特擔任首席法官以後，各位法官
最初仍然奉行伯格主持下的最高法院的這個立場，但是在1995年的
「阿達蘭德建築公司訴佩納案」（Adarand Constructors Inc.v.
Pena）中，大多數法官認定，無論是聯邦項目還是州項目，都要受到
同等嚴格的司法審核。
最高法院近年來對反歧視行動的反對態度也在選舉問題上反映出來。
在1990年的人口普查後，在司法部的壓力下，有些州劃分出一些非洲
裔美國人或西班牙語裔美國人佔多數的選區；在這些選區中，少數族
裔的候選人更有可能當選為國會議員。從一個意義上說，鑒於最高法
院維持了1982年做出的對1965年《投票權法案》的各項修正案，它支
持了這種特別選區的劃分。1982年的這些修正案規定，不但含有歧視
意圖的州選舉法無效，而且如果州的選舉法具有分散少數族裔選民、
使他們難以選出他們所中意的候選人的效果的話，亦將無效。但是，
在對「肖訴亨特案」（Shaw v. Hunt）等一些案子的裁決中，最高法
院允許白人選民對劃分這種所謂少數佔多數的選區的做法提出挑戰。
最高法院還以微弱多數裁定，如果主要是出於保證少數族裔候選人當
選的種族目的來劃分選區，這種少數族裔佔多數的選區是違憲的。
個人平等的信條
歷經司法裁決、國會立法、行政執行以及公眾態度的演變，美國社會
已經穩步地轉向從法律上承認少數族群的權利。美國已經在很大程度
上消除了非洲裔美國人和其他歷史上的弱勢族群長期被迫經受的最明
顯的不平等。最高法院法官哈倫在1896年裁決「普萊西案」時提出的
不同意見中曾經說過的一段鏗鏘有力的話，現在已經在很大程度上成
為現實：「從《憲法》角度來看，在法律面前，我們這個國家沒有高
人一等、居主宰地位、掌握統治權的公民階層。這裡沒有等級制
度。」
在美國，為結束對少數族群的歧視而進行的鬥爭主要是在法院、國會
和州立法機構中進行。有兩個原因使這些努力取得成功。第一個原
因，是法治及美國老百姓長期以來的信念，即個人或群體即使不同意
法院或立法機構最後所確定的政策，公民也有義務服從這一政策。如
果他們不同意某一政策或法律，他們會到立法機構進行遊說和到法院
提起訴訟，而不是上街去橫衝直撞。
第二個原因，是體現在《憲法》、《獨立宣言》和立法與法院長期傳
統中的美國的公民社會信念，即人人生而平等，都有權在法律下得到
平等的保護。即使某個美國人因某些群體的膚色、生活習慣和語言等
而不喜歡他們，但基於廣泛傳播的人人平等的信條，美國人必須與自
己的偏見作鬥爭。儘管美國仍然沒有完全脫離歧視某些族群的歷史，
但是，這個國家已經公開保證，要最終剷除種族偏見和其他各種遺留
的偏見。
雖然這兩個信念──法治和人人平等──可能同美國的歷史經歷密切
相關，但是，其基本原則可適用於普天下：法律面前必須人人平等。
否則，國家就要生內亂。
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相關讀物：
Charles A. Lofgren, The Plessy Case （Oxford, 1987）
Richard F. Kluger, Simple Justice: The History of Brown v.
Board of Education and Black America's Struggle for
Equality （Knopf, 1976）
J. Harvie Wilkinson, III, From Brown to Bakke （Oxford,
1979）
Deborah Rhode, Justice and Gender （Harvard, 1989）
Andrew Kull, The Color-Blind Constitution （Harvard, 1994）
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作者介紹：
廷斯利．亞伯勒（Tinsley E. Yarbrough）是北卡羅來納州格林維爾
的東卡羅來納大學政治學人文科學傑出教授。他撰寫過有關幾位法官
的書，包括最高法院法官雨果．Ｌ．布萊克和同一姓名的祖孫兩位法
官約翰．馬歇爾．哈倫。他最近的著作有：《倫奎斯特法院與憲法》
（牛津，2000年）和《伯格法院：法官、裁決、業績》（ABC-CLIO，
2001年）。
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拾貳、文官統率軍隊
┌────────────────────────────┐
│ 「即使在需要軍事力量時，在國內，……明智而謹慎的國人 │
│ 也會時時刻刻對這個權力小心戒備和提防。」 │
│ │
│ ──塞繆爾．亞當斯：《獨立宣言》簽署人 │
└────────────────────────────┘
美國1789年以來較少介入持久的軍事行動。因此，美國公眾的注意力
主要集中在國內事務上，對外交事務和國防只是偶爾關注。民意測驗
一般顯示，大多數美國人對外交政策事務比較漠不關心，唯有發生國
際危機時，才會產生興趣。然而，美國當年建國的一個主要動機，如
憲法所說，是為了「建立共同的國防」。在美國《憲法》第一條第8
款列舉的18項權力當中，有關軍事與對外政策事務的內容佔三分之
一。因此，《聯邦主義者文集》（The Federalist Papers，又稱
The Federalist）最初有很多期都論及合眾國的國防需要，這並非偶
然。
開國先賢在創立新的全國性的政府時懂得，建立起一個能夠正當保衛
國家的政府是何等重要。要做到軍事與外交政策有效而統一，軍隊就
必須有強有力的領導。但是，他們同時認識到，如果對軍隊沒有足夠
的控制，它有可能被用來奪取政權從而威脅民主制度。開國先賢對軍
權可能被濫有著切實的擔憂，他們擔心，強大的行政權力久而久之會
蛻化成獨裁或暴民政權。歷史告訴他們，這種濫權事例屢見不鮮。因
此他們相信，需要在新憲法中表明，軍隊將被置於文職權力的管轄之
下，以保衛民主制度。亞歷山大．漢密爾頓（Alexander Hamilton）
在《聯邦主義者文集》第28篇中寫道：
「拋開有關此事的其他一切論證不談，對那些要求針對和平時期的軍
事建制設立更強硬規定的人們可以有這樣一個萬全的回答：提議建立
的這個政府的全部權力，都將掌握在人民的代表的手中。對於公民社
會給予人們的權益而言，這是根本的，而且歸根結底，也是惟一行之
有效的保障。」
開國先賢們認識到，有必要有一支護民衛國的常備軍，但是他們認
為，為了維護自由和防止濫權，必須十分小心警惕。詹姆斯．麥迪遜
（James Madison）在《聯邦主義者文集》第41篇中解釋道：
「提防外患，確保安全，是公民社會的基本目標之一。……[但是]常
備軍……是危險的，儘管同時可能又是必要的。最輕度地說，它帶來
種種不便。嚴重地說，它可能造成致命的後果。無論如何，它都值得
予以慎重對待和小心提防。一個明智的國家應該將所有這些給予綜合
考慮；它一方面不可以魯莽地捨棄任何可能對它的安全至關重要的手
段，同時又應該極為小心謹慎，減少依賴這種有可能威脅到自由的手
段的需要及其危險。
這種謹慎的最明顯標誌體現在《憲法》提案中。由《憲法》形成並保
護的聯邦本身，消滅了建立具有危險性的軍事力量的一切借口。」
因此，《憲法》將組建和維持一支軍隊──也就是支付軍費──的責
任歸於國會，以免總統權力過大。此外，正式宣戰的權力也被交給國
會而不是行政部門，以避免做出魯莽和無法挽回的決定。但是，《憲
法》同時指定總統為合眾國陸海軍和各州民團的總司令，這就使得總
統擁有充分的權力抵禦外敵進攻，保衛新生的國家。
然而，正如《憲法》中的許多原則那樣，文官統率軍隊的具體做法並
沒有在《憲法》中得到明確規定。1789年的文官統率制度同今天的文
官統率制度已經大不相同。其實，開國先賢從未設想過要有一批職業
軍人，所以，他們不可能預見文官統率在今天的性質。因此，由文官
領導軍隊的制度在美國的發展，既源於《憲法》規定，又是一種習慣
與傳統的沿革。
公民──軍人的傳統
《憲法》本身並沒有論及建立常備軍隊的問題。開國先賢們並不熟悉
職業兵役的概念。在他們看來，戰時服兵役是全體公民的天職。喬
治．華盛頓（George Washington）固然是最著名的軍人兼政治家，
但是，參加製憲會議（Constitutional Convention）的許多代表，
也都曾在美國獨立戰爭（American Revolution）中擔過軍職。事實
上，當時在人們的觀念中幾乎不存在文職與軍職人員的區別。
開國先賢的這一觀點可以從《憲法》第一條第6款中看出：
「參議員或眾議員不得在其當選任期內擔任合眾國政府在此期間添設
或者增加薪奉的任何文職；在合眾國政府供職的人，不得在其任職期
間擔任國會任何一院的議員。」
這一條款拒絕讓國會議員兼任行政或司法職務。它反映了憲法分權的
基本原則，即政府的每一分支必須同其他分支涇渭分明。但是，在這
一條款以及《憲法》的任何條款中，都沒有禁止參議員或眾議員受任
軍事職務。開國先賢認為，議員是美國社會最有才能的人，因此他們
當中的一些人理所當然應在危機時刻擔任軍事指揮。事實上，當時把
這一條款列入《憲法》的理由便是軍職不在此列。在開國先賢心目
中，軍隊是非職業化的；從根本上說，軍隊由常備軍或民團組成，而
唯有國家處於戰爭狀態時，才有常備軍。參加1787年製憲會議的代表
埃爾布裡奇．格裡（Elbridge Gerry）曾做出這樣的解釋：「和平時
期有常備軍是不符合共和制政府的原則的，對自由人民的各項自由是
危險的，通常會變成破壞性的、建立專制制度的動力。」
在那時候，文官統率原則所體現的是這樣一種觀念：每一個合格的公
民都有保衛國家和保衛自由的職責，必要時將參軍作戰。另外，也基
於軍隊應該體現民主原則和鼓勵公民參與的觀念，開國先賢們認為，
惟一合適的軍事力量就是官兵界線最小的民兵。
因此，開國先賢在獨立戰爭結束後，裁減了正規軍，依靠州裡的民團
來捍衛西部疆界。這種裁減反映了美國民主制度對軍事建制和對軍隊
功能的戒心，其部分根源在於殖民時期英國軍事統治的經歷。在整個
19世紀以及20世紀初，這種擔憂在美國政治和社會中紮根。美國這種
抵制軍隊的根深蒂固的文化傳統，加之地理位置的隔離，使文官統率
軍隊的體制相沿至今。
在美國甫建之初居主導的盎格魯撒克遜文化傳統，也是造成這種對軍
隊和軍事建制的反感──尤其是在和平時期──的另一個更基本的原
因。在17世紀40年代的克倫威爾（Cromwellian）時期，英國軍隊曾
被用來鎮壓政治反對派，英國人對此的反應在18世紀仍然為人記憶猶
新。而且，導致美國獨立戰爭爆發的一條主要導火線，就是1754∼63
年的法國-印第安人戰爭（French and Indian Wars）結束後，英國
軍隊留駐美洲土地。殖民地居民反對這種做法，因為他們認為自己應
享有作為英國人的權利，而這種做法若在英國是不可接受的。這種小
心提防的心態也貫穿於獨立戰爭本身。喬治．華盛頓將軍為了爭取大
陸會議（Continental Congress）批准成立軍隊和提供軍費，必須向
會議保證，決不利用軍隊來篡奪會議的權力。可見，即使在烽火連天
之際，美國人對軍權仍然抱有戒心。
地理條件也對美國人看待軍隊的態度起了重要作用。在整個19世紀，
廣闊浩瀚的兩大洋始終是北美大陸的屏障，而美國的鄰國對美國不構
成嚴重威脅。在這種隔離狀態下，美國實際上不會受到來自歐亞兩洲
的重大軍事威脅。美國豐富的天然資源也使它幾乎不必依賴外部世
界。
所以，立國之初，有四個基本前提決定了美國人的文官統率觀念。第
一，他們認為，龐大的軍事力量是對自由的威脅，這是由英國歷史和
對殖民地的軍事佔領所至。第二，龐大的軍事力量是對美國民主制度
的威脅。這個觀念與公民─軍人的理想以及那種生怕孳生出一個貴族
或專制軍事階層的擔憂相關。第三，龐大的軍事力量是對經濟昌盛的
威脅。維持龐大的常備軍會給當時這個新生國家的新興經濟造成沈重
負擔。最後一點，龐大的軍事力量是對和平的威脅。開國先賢們持自
由派的主張，即軍備競賽會導致戰爭。於是，文官統率軍隊的制度在
一系列歷史條件下發源，並且在傳統、習慣和信念的作用下，日益在
美國的政治思想中扎下根來。
早期總統擔任軍事統帥
《憲法》關於總司令的條款規定，除其他職責外，「總統為合眾國陸
海軍總司令，並在州民團奉召為合眾國服役時任民團總司令」。這一
條款成為貫穿美國歷史的基本原則，時刻要求以文職人員掌管軍事事
務。基於參議員在戰時可以成為軍事將令的同一原則，《憲法》制定
者決定由文職總統擔任軍隊總司令。這裡的關鍵在於，鑒於美國總統
本人的所有職權都受到民主政體的制約，因此，他不太可能利用軍事
指揮權調動軍隊去擴大總體行政權力。
開國先賢所期待的總統行使軍事職權的程度，可以從他們沒有對總統
在戰場上親自指揮部隊的權力做出限制這一點得到說明。當時的意圖
和預期是，總統可以而且應該在戰場上親自擔任軍事指揮。整個19世
紀中的歷任總統都毫不猶豫地肩負了這個責任。第一任總統喬治．華
盛頓顯然開創了先例，他曾鎮壓了1799年賓夕法尼亞州農場主因反對
政府徵稅而發動的一場暴動，即「威士忌酒反抗」（Whiskey
Rebellion）。儘管暴動規模很小，波及地區有限，但是，華盛頓認
為它是不折不扣的顛覆政府行為。華盛頓宣告，如果不平息反抗者，
「我們這個國家的任何政府都會蕩然無存」。為表明聯邦的權威，華
盛頓集合了一支堪與獨立戰爭時的全部軍力相比的軍事力量，親自率
領這支軍隊出征賓夕法尼亞。
後來的總統效仿了華盛頓的先例。詹姆斯．麥迪遜總統在1814年為抵
御英軍進犯而組織和策劃了的首都保衛戰，儘管未能奏效。在19世紀
40年代的美墨戰爭（Mexican-American War）期間，詹姆斯．Ｋ．波
爾克（James K. Polk）總統行使總司令的權力，親自指揮美軍對墨
西哥軍隊作戰。儘管波爾克不是在戰場實地指揮，但他制定的戰略方
針是軍隊作戰行動的依據。在整個19世紀，總統始終通過親自制定軍
事戰略方針和參與純軍事性事務而指揮軍隊。其中以亞伯拉罕．林肯
（Abraham Lincoln）總統最為突出。
林肯當時面臨著美國民主制度有史以來受到的最危險和最嚴重的威
脅。面對著南方州的分離行動和聯邦的瓦解，林肯為保全國家而將總
統的行政權力發揮到了極至。他將國會的一屆會議從1861年4月延期
到7月。然後，他憑借自己身為總司令的權力，召集民團，不經國會
批准擴大了陸海軍，徵召志願兵入伍，不經國會撥款動用公款，中止
「人身保護狀」，並對南方邦聯實行了海軍封鎖。到了7月，他對國
會說：
「別無選擇，只有動用政府（行政部門）的作戰權；因此，這是用武
力抵抗以摧毀聯邦為目的的武力，從而保護聯邦。……這些措施，無
論從嚴格意義上說是否合法，都是基於所看到的人民的要求、公眾的
必需而毅然採取的；當時和現在都深信，國會定將爽快予以批准。
……現在有一種觀點堅持認為，這個權力屬於國會而不屬於行政部
門。但是《憲法》本身對於應由何方或何人來行使這一權力並無規
定；而且，當時制訂這一規定純屬為了應付危急狀態，因此不能認
為，立憲人的意圖是每當出現險情，在國會能夠聚集開會以前，只能
聽之任之；國會的聚會本身就有可能因叛亂而無法進行，就像這次的
情況一樣。……為保衛政府而動用作戰權力的職責落在總統身上，對
此本總統深感遺憾。」
但是林肯行使的權力並不到此為止。1862年春季，林肯參加了對聯邦
軍隊的指揮。他本人親自決定了作戰方案，並通過行政作戰命令指揮
了部隊的行動。不過，林肯是最後一位如此直接介入制訂詳細軍事政
策的總統。
林肯行使總司令權力的做法，更加確定了總統作為國家軍隊首領的地
位。整個19世紀期如同18世紀一樣，政治才能與軍事才能沒有涇渭分
明的界線。許多政治家擅長於軍事指揮，總統行使軍事職能也沒有造
成什麼問題。這也許是因為，儘管林肯承擔起廣泛的權力，但是，各
位總統都繼續尊重《憲法》對他們權力的整體制約。那個時期形成了
一個明確的政治-軍事等級：總統位居首位，身邊是陸軍部長和海軍
部長，由他們直接向戰地的職業軍事指揮官發號施令。因此，政治職
責和軍事職責仍然是相互交融的。總統往往原先就有過軍旅生涯，軍
事將領也介入政治。到了19世紀末20世紀初，這種集軍事指揮與總統
於一身的做法已經變得比較難以為繼。新式技術的興起、軍人專業化
的潮流以及美國在國際舞台上顯露頭角，使政治家同軍事指揮官之間
的關係發生了變化。然而，在19世紀就確立下來的軍隊接受文官統率
的牢固原則，即使在形式上有所變化，仍然作為傳統，在20世紀繼續
發揚光大。
20世紀的新平衡
隨著20世紀到來的是一場大規模戰爭。伍德羅．威爾遜（Woodrow
Wilson）1912年當選總統時，美國的絕大部分注意力集中於國內事
務。1914年歐洲爆發戰爭時，威爾遜選擇讓美國保持中立。但是，美
國的經濟利益和中立國權益所遭受的攻擊，促使威爾遜請求國會向德
國宣戰。
第一次世界大戰結束後，威爾遜未能爭取到參議院對國際聯盟條約的
批准，美國因此陷於孤立。繼他之後的幾任總統，都遇到國會不願卷
入國際事務的局面。在1929至1930年期間，國會通過了若干徵收高額
關稅的法案，以「斯穆特-霍利關稅法」（Smoot-Hawley Tariff
Act）達到高峰。這些關稅規定旨在保護美國經濟免受外來干預，使
美國變得更加孤立。在1935、1936和1937年，國會通過了一系列中立
法案，目的是保證不讓美國捲入另一場歐洲戰爭。
孤立主義在富蘭克林．羅斯福（Franklin Roosevelt）執政期間達到
頂峰。面對大蕭條的危機，羅斯福早在1935年就讚同實行中立，強調
國內事務優於對外政策。直到30年代後期，羅斯福才開始看到美國參
與歐洲事務的重要意義。
歷史的滑稽是，正是曾經試圖在國內事務領域對羅斯福「新政」的各
項經濟改革政策施加掣肘的保守的最高法院，正式確立了總統在對外
事務中的主角地位，加強了總統對軍隊的統率和指揮。在1936年審理
「合眾國訴柯蒂斯-賴特公司案」（United States v. Curtiss-
Wright Corporation）時，最高法院對總統處理國內事務與處理對外
事務的權限做出根本區分，闡明總統是「聯邦政府在國際關係領域的
唯一機關──這是一個不需要以國會行動為依據而行使的權力」。最
高法院的論證是，《憲法》、歷史和現實的需要都使總統在對外事務
上享有必然的權力。
當戰爭風雲密佈歐洲，國際問題佔據羅斯福政府的主要精力時，世界
也已經發生了重大的變化。首先，技術革命使得任何一位總統都難以
做到完全通曉用兵的真諦與戰略。其次，第二次世界大戰是一場全球
性的衝突。這些因素給在戰時與戰後由文職人員指導具體軍隊運作的
觀念帶來了挑戰。然而在今天，文職人員，主要是總統及其工作班子
以及國防部長，仍然牢固掌握著對國家軍隊的領導權。另外，基於
《憲法》有關「財權」的規定，即由國會負責對軍隊的所有撥款，有
意在這方面投入精力的國會議員能夠施加影響與控制。
1945年冷戰的開始標誌著美國孤立主義傳統的完全告終，它使美國走
上了世界事務的領導位置。在第二次世界大戰結束後返回家園的軍人
中，有許多人進入政府、學術界和商界工作，從而使軍界同商界以及
社會其他各界彼此建立起千絲萬縷的聯繫。原先同美國社會多少有點
隔絕的武裝力量，現在對社會有了大為活躍的參與。這個變化使得公
眾和精英階層對軍界的態度發生了巨大的轉變。曾經在19世紀佔主導
思潮的對軍界的擔心，在冷戰時代基本上轉化為對軍事力量在美國對
外政策中的作用的理解和重視。
技術進步和美國對世界事務的參與，要求有新的政府機構來統率、組
織、監督軍隊和軍事機構。1947年和1949年的《國家安全法案》
（National Security Act）規定成立了參謀長聯席會議和國防部，
從而加強了集中領導。國防部長屬於內閣級官員，直接向總統彙報，
並且很快就成為軍事和文官指揮之間的紐帶。1958年的《國防部改組
法案》（Defense Reorganization Act）加強了國防部長的權力，而
羅伯特．麥克納馬拉（Robert McNamara）在60年代擔任此職期間發
揮的強大影響，更增強了國防部長一職的權威。這些變化在新情況下
幫助保持了總統在軍事事務上的權力。在整個冷戰時期，戰略權力的
重心仍在於總統。行政部門通過白宮的國家安全事務委員會和國防部
長，掌握著對諸如軍力水平、武器採購與部署以及動用武力等事務的
決定性權力。
由於美國軍方未能在越南戰爭中實現當時的作戰目標，職業軍隊的權
威同文職當局相比進一步下降，再度造成許多美國人對軍事解決辦法
和種種軍事手段的不信任，甚至軍方自身也對動用軍隊變得更為小心
謹慎。自從70年代以來，許多軍事將領都不情願使用武力，他們提
出，在沒有明確目標的情況下，為政治目的而有限動用武力將導致失
敗。
他們的這種態度出於兩個原因。第一，越戰的失敗造成了一種「越戰
後綜合症」。各任總統、軍方將領、國會以及公眾，都對靠武力實現
美國的目標持懷疑態度。第二，國會伸張了它控制總統使用武力的權
力；正是總統的動用武力權力將美國帶入了越南戰爭。1973年，國會
推翻尼克松總統的否決，通過了《戰爭權力法案》（War Powers
Act）。這個法案的目的在於，限制總統不經國會同意就徑自出兵國
外的權力。法案表明，它的目的是「實現《憲法》制訂者的本意……
並且確保」在將美國武裝力量派往國外衝突時，「運用國會和總統的
共同判斷」。該法案力圖通過要求總統同國會磋商並向國會報告，扭
轉總統作戰權力增大的現象，並且說明瞭國會阻止總統使用武力的辦
法。
儘管這是通過「戰爭權力法案」的本意，但是，由於國會不情願動用
它，而且總統聲稱它違憲，因此這個法案在很大程度上仍然只具有象
徵意義。實際上，由於這項法案准許總統在國會同意之前出兵，它可
能使總統動用武力的權力得到加強。
總的來說，在整個20世紀，無論是從總統還是從國會方面來說，文官
統率軍隊的制度都在美國政府和社會中得到加強和進一步制度化。武
器威力增加帶來的需要，進一步加速了文職官員更牢固指揮與統率軍
隊的趨勢。
軍事顧問的限度
在美國進入新世紀之際，最可能出現的問題並不是職業軍人會不理睬
或以任何方式抵製文官領導。相反，問題是文職領導人可能從背景和
經驗上，都缺乏應付21世紀的種種複雜而危險的問題的專業技能。現
在的挑戰是文職領導如何能夠有效地同職業軍人合作，以保證總統和
他的工作班子得到有效決策所必需的專業技能和資訊。在美國歷史
上，軍方對外交和國防政策的影響，無論在性質還是程度都經歷了起
伏變化。這種影響取決於若干因素，其中包括公眾的憂患意識以及經
法律和傳統固定下來的軍隊結構與角色。美國軍隊自身的特色遠非是
單一化的，不過，時至今日，軍方領袖在美國民主制度中所扮演的角
色，可以最恰當地被形容為專家顧問。第二次世界大戰和韓戰期間
的高層軍事指揮官馬修．李奇微（Matthew Ridgway）將軍曾作過說
明：
「軍事顧問應該從交給他的方案中的軍事考量出發，根據他自己
對國家利益做出的無畏、公正、客觀的估計，在不受政府即時政
策影響的情況下，提出自己過硬的專業意見。他應該將自己的意
見局限於最重要的軍事領域。」
簡而言之，職業軍官應該是判斷如何最有效使用武力的專家，而在其
它事務上聽從文職人員的意見。因此，美國《憲法》和美國傳統將軍
人在決策過程中的角色限定在職業性和執行手段的範疇。
在20世紀和21世紀交接之際，呈現給美國軍方領導人的使命，不是決
定應該在何時何地進行戰爭；他們所面對的是狹窄得多的問題：在某
個具體情況下，為某一具體的戰略目的，軍方採取什麼樣的行動最有
效？羅納德．裡根（Ronald Reagan）在1983年並沒有就美國軍隊是
否應該進入格林納達平定危機徵詢軍方意見，而是問他們將如何完成
這個使命。布什總統和克林頓總統也沒有詢問軍事指揮官是否應該把
伊拉克趕出科威特，或是否應該保護科索沃的阿爾巴尼亞族人免遭塞
爾維亞人的欺凌。他們只是詢問如何能迅速達到這些目標而又將傷亡
減至最低限度。因此，習慣、傳統和法律共同將文官領導軍隊的制度
牢牢地確立在美國的政治和社會中。
對於那些正在努力解決新興民主制度的種種難題的國家來說，美國的
經驗可能有寶貴的參考價值。最明顯的難題，也許就是軍事指揮官有
奪取政權之虞。有兩條重要的原則，可以使文官統率制度得到加強。
第一，從憲法上奠定文官控制軍隊的基礎將對新興民主國家有益。美
國《憲法》在這一點上儘管存在模糊之處，但是將軍權分別交給了立
法部門和行政部門，以防止濫用權力。而且，《憲法》還明確規定由
總統這一民選產生的文職領導人擔任武裝力量總司令。這裡的關鍵在
於，總統的各項權力從整體上是有界定、有限制的，而且國會、各級
法院以及選民，都有實在的權力。因此，總統對軍隊的指揮權不會延
伸為對其他方面的指揮權。總統的主要身分是文職官員這一點，從美
國歷史中得到體現。只有4位總統，即華盛頓、杰克遜（Jackson）格
蘭特（Grant）、艾森豪威爾（Eisenhower），在當總統之前有過相
當可觀的軍旅生涯。他們每一位都很明白，軍事職能和政治職能必須
明確區分。艾森豪威爾將軍是如此嚴格地奉行這一原則，以致他在第
二次世界大戰期間擔任歐洲盟軍作戰指揮時，不參加選舉投票。
第2條關鍵性的原則是，軍人必須扮演職業性而非決策性的角色。艾
森豪威爾身在行伍時拒絕投票的做法說明，他深信軍事上的決策不應
被政治上的決策所幹擾。軍事將領不應捲入政治決策過程。他們提供
的軍事意見，應該是為了達到政治決策者的目標，以及說明在軍事上
有多大克敵制勝的把握。至於是否應該選擇軍事手段，則應由政治領
導人決斷。
實行這第2條原則比實現《憲法》保障要困難得多。《憲法》就軍事
和政治領導的適當分權做出具體成文規定是卓越的第一步，但是，讓
軍方確信它的這種從屬角色並非輕而易舉。文官統率軍隊所碰到的主
要障礙，通常關係到崇尚戎武的文化。改變這種文化是一項艱巨的任
務，但這是要軍隊接受文職領導所必須的。它需要通過時間和教育來
實現。老式的軍方領導人如果不信任文職領導，就應該由願意同文職
領導合作並為之效力的新領導人所取代。顯然，如果文職領導是民選
的，他們在人民心目中的合法性有助於他們領導軍隊。這個任務是艱
巨的，但不會比建立良好的民主政府更艱巨。應該明確這樣一點：一
支將自己視為民主社會一分子的軍隊，只會更強大，而不會變得衰
弱，因為它的行動會更能反映出它所服務的人民的最大願望。
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相關讀物：
Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common
Defense. （Yale University Press, 1990）
Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian
Control of Nuclear Weapons in the United States. （Cornell
University Press, 1992）
Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-
Military Relations. （American Enterprise Institute for
Public Policy Research, 1977）
Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory
and Politics of Civil-Military Relations. （Vintage Books,
1964）
Morris Janowitz, The Professional Soldier. （Free Press,
1980）
Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the
Military in American Foreign Policy. （Doubleday, 1954）
Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. （Perennial
Library, 1973）
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作者介紹：
邁克爾．開羅（Michael F. Cairo）於1999年獲弗吉尼亞大學博士學
位。他曾在弗吉尼亞州大學、南伊利諾伊大學任教，目前在威斯康星
大學史蒂文斯波因特分校任教。他的研究重點是美國對外政策及對外
政策制定過程。
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