陳水扁在當選後拜訪前行政院長孫運璿時，主動提到兩岸走向邦聯制
的可能性。此議題立即在坊間引起極大興趣。有人猜想那是即將走馬
上任的陳水扁繼續在測試北京對台政策底線。也有人表示，那是善於
「權謀」的陳水扁釋放出的一襲煙幕，藉機虛化「台獨色彩」，當不
得真。更有人認為，兩岸關係已走進死角，陳水扁幕僚希望以另類戰
術，收到事半功倍之奇效。

兩岸關係靜極思動

不管怎麼說，兩岸關係畢竟由靜而動，靜極思動。陳水扁表示，如果
北京有心拉攏台灣民心，就應該用其它不同的思維方式，也就是應該
讓台灣人民有「如沐春風」的感受，善意和解，才能近悅遠來。他在
另外一個場合強調「一個中國」只要不是原則，什麼都可以談，就連
邦聯、聯邦或是國協，都有討論空間。

陳水扁忽然面目一新，當然給人以遐想。事實上，他是出於「權
謀」，還是為了進一步表達「善意」；是策略性試探，抑或僅僅是一
種外交姿態，並不重要。因為，對於許多政治方案而言，關鍵部份往
往不是構思者最初的動機，而是可行性。可行性又與政治生態、客觀
現實密不可分。

所謂邦聯，其實是一種兩個以上的主權獨立國家所建立的鬆散的結盟
關係。按照國際通例，該類組織主要的要素在於條約；使彼此聯繫起
來的是共同利益，或民族、種族、地緣及文化傳承等。對外，各分子
國仍享有實質的獨立外交和國防的主權行使，各自有憲法或基本法規
範國家體制。邦聯各分子國之間由於只有條約的拘束，因此只要片面
廢約，單一分子國就可自形脫離邦聯而單獨存在。

例如，在18世紀中葉美國脫離英國殖民統治走向獨立後，有10餘年的
時間，在聯邦憲法未制定前實質是一個邦聯體制；而當年德國普魯士
境內有上百個小邦，在未成為聯邦前也是邦聯體；利比亞與埃及也曾
合組過阿拉伯邦聯，但曇花一現。

邦聯或聯邦在國際上的範例

聯邦的區別在於聯邦是由聯邦憲法構成，有共同大法，分子國沒有自
由進出的權利，而各邦的國防外交權概由中央的聯邦政府掌管，但各
邦仍可有邦憲法，前提是不得與聯邦憲法相抵觸。至於國協則比邦聯
更為鬆散。國協間沒有像樣的條約約束，分子國間只是以默契或某種
協定規範彼此關係。各分子國是完整而充分的主權獨立國家。今日存
在的國協有兩個﹕大英國協和獨聯體。後者雖然不叫國協，但在本質
上屬於國協範疇。尚在發展中的歐洲聯盟，也具有國協的雛形。

國協之一的大英國協，是由過去大英帝國殖民地獨立建國後，基於共
同文化影響與既存經濟紐帶，而組成的聯誼性質組織。雖然共奉英女
王為元首，但分子國幾乎不受英女王的任何影響。大英國協的執行機
構國協秘書處與秘書長，最大作用是絞盡腦汁維持會員國不要脫離組
織，最多僅止於貿易制裁違反人權太過分的會員，沒有什麼外交與國
防的權力。

由前蘇聯所蛻變而成的獨聯體則有所不同。雖然兩者在許多方面有類
似之處，都是龐大帝國耗虛崩解的歷史產物，但莫斯科仍然強力主導
獨聯體內部各會員國邊境協防、跨國恐怖主義活動。其執行機構獨聯
體安全會議秘書長也有較大權力。只是，這兩年隨著俄國的經濟衰退
以及北約東擴，獨聯體幾近名存實亡。

將邦聯、聯邦或國協運用於兩岸關係的構想，當然不是始於陳水扁。
早在10年前就有人提出來討論了。曾經是前中共中央總書記趙紫陽智
囊團成員、現在流亡美國的中國著名政治學者嚴家祺，近年來就致力
於這方面的研究，並有專著出版。即將擔任台灣新政府新聞局長的原
中華經濟研究院學者鍾琴，在1995年時曾對兩岸關係提出6種不同定
位、雙方態度與未來可能發展的分析。其中一個歷史、文化中國的概
念，即是指邦聯制。不久以前堅辭台灣國統會委員及無任所大使的美
國馬里蘭大學法學教授丘宏達，也向台北當局提出過邦聯構想。他公
開撰文表示「中國只有在邦聯制下才能和平統一」。

無論邦聯或聯邦北京都不接受

那麼，邦聯制或聯邦制在兩岸關係發展的過程中，不斷被提出來討
論，一方面說明專家學者希望打破兩岸關係迷思、為兩岸領導人提供
思考方向，另一方面也說明，如果丟棄偏見的話，它有一定的可操作
性。贊成邦聯制者多會提出以下三點理由﹕（一）邦聯制中已隱含有
平等互惠及尊重的觀念，要維持民主政治並不困難；（二）照顧到台
灣一向要求的政治自主地位及民主尊嚴；（三）對大陸來說，不只是
完成一直強調的民族統一使命，而且還不會有政治主權問題。

當然還有一點，即如此一來兩岸就不會發生戰爭了。比較而言，聯邦
制似乎更容易被各方接受。道理很簡單，聯邦制畢竟還代表單一國
家，與北京倡導的「一國兩制」內涵相去不遠。而邦聯制幾乎是讓北
京承認兩岸分裂的事實。台灣似乎更熱衷於邦聯模式，其中原委不難
理解﹕（一）邦聯在國際上有前例可尋，相較於充滿各種不確定性的
一國兩制，應比較具體及有可信度；（二）由於邦聯的參與單位多半
被定位為主權國家，台灣的利益非但無所損失，反而得以提升影響
力。

這也注定了是「一廂情願」。針對陳水扁的談話，曾在大選過後訪問
台灣的中國社會科學院台灣研究所副所長余克禮指出，大陸方面不能
接受邦聯和聯邦的概念，因為這並不符合中國國情，也不在「一個中
國的原則之下」；余克禮雖然不代表北京的高層觀點，但可以肯定不
會得到中南海的積極回應。道理很簡單，兩岸關係的癥結有兩個﹕一
是國家定位，二是統一模式。而邦聯則與北京經常堅持的「一中」原
則有著本質上的區別，這是其一。其二，如果大陸和台灣結成邦聯，
或許會引起骨牌效應，西藏、新疆、內蒙要求比照辦理時，當局將無
言以對。

更重要的是，如果真地把整個中國改變成邦聯制國家，首先是悖離了
中國數千年來形成的追求大一統的歷史文化；其次，正好順應了包括
東京知事石原慎太郎在內的國際對手的心願。他們希望中國化整為
零，由強而弱。僅這兩點，好不容易才把國勢提升到目前層次的北京
當局，不可能同意在兩岸關係上採取「邦聯」的模式。