李登輝總統在他總統任期的最後兩年終於對兩岸關係的定位做出突破
性的轉變。他把「兩個對等的政治實體」改為「國家與國家」的關
係。在世紀交替之際，李登輝結束過去10年來以開創務實外交為主、
穩定兩岸關係為輔的路線，提出後李登輝時代的新路線，以發展兩岸
關係為主、穩定外交關係為輔。李登輝提出「兩國關係」的定位固然
會招致中國的嚴厲批評，但其目的應是希望積極展開兩岸的正式談
判，謀求一個穩定兩岸關係的和平架構。

李登輝在1988年繼位以來，面對國內民主化與國際冷戰結束的兩大潮
流，提出「務實外交」的路線，希望在國際對抗和緩的大局勢中，爭
取台灣的外交空間，同時將台灣問題國際化，藉此對抗中國的壓力。
另一方面，以《國統綱領》的三階段作為兩岸互動的準則，將兩岸關
係定位為「對等的政治實體」、承認中共對於大陸的治權，建構一種
特殊的兩岸關係，在策略上則以「三通」換取中國在「不打壓台灣的
國際空間」、「放棄武力犯台」及「承認台灣為對等政治實體」等三
條件上的讓步。

然而這樣的路線到了90年代中期卻面臨極大的挑戰。首先是後冷戰結
構趨於穩定，中國便已脫離天安門事件的國際制裁陰影，重新確立區
域強權的戰略地位。中共不再是一個岌岌可危的後共產主義政權。以
美國為首的西方國家希望建立後冷戰時代的國際新秩序，中國成為西
方國家在區域及全球性議題上互相合作的重要戰略伙伴。同時，中國
也主動與世界主要國家建立一種層次性的綿密伙伴關係，從與美、蘇
之間的戰略伙伴關係，與英、法之間的全面性伙伴關係，與日、韓的
合作伙伴關係，到與東南亞的睦鄰伙伴關係。這些發展表示台灣的務
實外交已經達到一定的局限，兩岸只能在小國之間進行焦土戰，對於
台灣在國際上的實質地位或安全並沒有太大幫助，反而必需付出昂貴
的外交金援代價。

在兩岸關係上，李登輝的務實外交政策固然有所斬獲，但也引發1995
∼6年的台海危機。中國在台海進行多次的飛彈試射與軍事演習。美
國則派遣兩批航空母艦戰鬥群進入台灣海域進行嚇阻。固然中國知難
而退，但是柯林頓政府卻也把他的中國政策改為「全面性交往政
策」，除了希望與中國建立建設性的戰略伙伴關係之外，同時要求兩
岸積極談判與對話，和平解決彼此爭端及建立穩定的兩岸關係架構。
柯林頓在98年6月在上海宣示的「新三不政策」，進一步公開表明不
支持台灣獨立、兩個中國及台灣加入主權國家的國際組織。簡而言
之，台海危機使得台灣必須嚴肅思考，如何順應國際社會的要求，藉
由兩岸談判解決雙方的爭端，建立兩岸穩定與合作的關係，而不是再
藉由外交的拓展來達成與中國對抗的目的。

98年春，中國在確定與美國的戰略關係之後，便全面性展開要求與台
灣進行政治談判、程序性商談、政治性對話、及兩岸論壇等和平談判
攻勢。期間，美國的知名學者及退休或現任官員也積極介入兩岸的
「第二管道」與提出「中程協議」的建議。但是台北卻消極地回應，
希望以功能性談判，取代政治性談判，並且否定「第二管道」及「兩
岸論壇」；對於「中程協定」也不熱衷。因此，國際上普遍希望台灣
能更積極地與中國對話與談判，如美國亞太助理國務卿陸士達便警
告，台灣就算與中國達成其所謂的技術性（功能性）協議，也無助於
穩定兩岸關係。

在國內局勢方面，國民黨政權（連戰）在2000年的總統大選中，外有
民進黨陳水扁的威脅，內有宋楚瑜的相逼，李登輝不得不企望連戰能
在兩岸關係上得點拿分，以贏得大選。首先，面對國際促談的壓力與
務實外交的局限，連戰若悍然拒絕兩岸談判與限制協商議題，必然引
發陳水扁與宋楚瑜的嚴厲批評，同時難以獲得國際社會的支持。

其次，「三通」早就不是台灣的籌碼。一則，兩岸經貿往來之密切早
已眾所週知。中國已經成為台灣的第二大出口市場及第一大對外投資
地區。再假裝台灣沒有與中國三通是自欺欺人。二則，過去經驗已經
說明中國不太可能在台灣要求的「三條件」大幅讓步。三則，過去支
持國民黨政策的國內工、商界大老，包括王永慶、張榮發及高清愿等
人，都已表明反對國民黨的「戒急用忍」政策。四則，國民黨政府自
1995年起開始推動的亞太營運中心計劃，姑且不論國內投資環境有無
改善，根據麥肯錫顧問公司當初的評估與美僑商會的調查，兩岸有無
三通是亞太營運中心成敗的重要關鍵。這需要中國方面的配合。

面對國際局勢、兩岸關係、與國內情勢的變化，後李登輝時代的領導
人必然要以「談判促成和平」昨為兩岸關係的主軸。李登輝此時刻意
將兩岸重新定位為「國家與國家」關係，無疑地是希望確立台灣談判
的立場，以揭開兩岸協商的序幕，讓國民黨（連戰）有一個舞台可以
創意地發揮。李登輝在97年接受《華盛頓郵報》專訪以來，便不斷對
國際社會強調「台灣是台灣」、「台灣是主權獨立的國家」、「中華
民國就是台灣」。如今，李登輝進一步闡述台灣與中國的關係是「國
家與國家」的關係，更為台灣的邁向後李登輝時代指出一條新的路
線。