以憲法推行法治，實現民主，就是憲政。

憲政民主是人類歷史上比較成熟的民主制度。部落社會有原始民主，
古代希臘有城邦民主。這些都是直接民主，每一個社會成員直接參
與，多數決定。直接民主操作簡單，缺乏制衡機制，有時一哄而起的
決定成了多數人的暴政。古希臘的大思想家蘇格拉底就是被一哄而起
的決定處死的。憲政民主是以直接民主為基礎的間接民主，即代議民
主。民主的保證是一系列的制度和程序，而不是簡單的多數決定。

憲政的實行有賴於憲法，無論是成文憲法或不成文憲法，總之必須有
憲法。但有了憲法不一定能實行憲政。當代世界上，150多個國家有
憲法，其中只有3分之1的國家能夠不同程度地實行憲政。在先進國
家，立憲的過程和實行憲政的過程是一致的；後來，相當多的國家有
憲法而沒有憲政。研究憲法和憲政的關係，特別是研究有了憲法如何
過渡到憲政的問題，是當代政治中的重大課題。

世界歷史進入近代，一些先進國家在經濟工業化的同時走向政治民主
化；在政治民主化的過程中產生了憲法。17世紀的英國，資本主義的
私有財產制度和契約關係已經確立，資產階級要求自由民主，但時時
受到君主專制的壓制和威脅，於是發起立憲運動。18世紀的美國和法
國，繼之而起。當事實上出現了民主政治的要求，或具備民主政治的
條件之時，才需要憲法；有了憲法，又進一步促進和鞏固民主政治。
憲法不能產生民主，但它能保證和發展民主。民主的制度化、法律
化，以憲法確認的民主就是憲政。憲政的實施不是從頭腦中構思、在
紙面上設計憲法開始，相反，憲法的產生必須以現實中的一定程度的
民主為前提。

先進國家從政治民主化到立憲，從立憲到實行憲政，是自然歷史過
程。後來的國家往往只是接受結果，沒有創造前提。在缺乏民主的條
件下，競相仿效立憲，從外部引進了憲法並寄希望於一部憲法帶來一
國憲政，都是不成功的。因為憲法不是從本國的土壤中產生的；產生
了，還是沒有發生作用的土壤。

民主是憲法產生的歷史前提，也是憲法存在的現實前提。立足於民主
社會的憲法才有實行憲政的效力。1946年國民黨在大陸頒佈的《中華
民國憲法》並沒有實行憲政，未幾又制定了《動員戡亂時期臨時條
款》凍結憲法。作為國家根本法的憲法，居然被一個《臨時條款》所
凍結，這是憲法史上的笑話。40多年後，台灣的報禁、黨禁被衝破，
國民黨不得不放棄一黨專權，事實上走向民主，才又回歸《中華民國
憲法》。

中國大陸也是有憲法而沒有憲政，其原因就在於立憲的過程缺乏相應
的民主化。毛澤東在批評國民黨的時候說﹕「世界上歷來的憲政，不
論是英國、法國、美國，或是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之
後，頒佈一個根本大法，去承認它，這就是憲法。中國則不然。……
尚無民主政治的事實。」（《毛澤東選集》第2卷第735頁）毛澤東所
說，除了蘇聯那一點之外，都是對的；批評國民黨在「尚無民主政治
的事實」的條件下忙於立憲，也屬應當。但共產黨革命成功之後，還
是在「尚無民主政治的事實」的條件下忙於立憲；《中華人民共和國
憲法》頒佈了4部之多，依然沒有憲政，甚至將閹割了的憲法條文充
當反民主的工具。

中國達到憲政的距離還相當遙遠，存在的問題有兩個層次﹕第一個層
次，憲法與憲法精神不一致；第二個層次，現實又與憲法不一致。這
就是說，憲法不能充分體現憲法精神；而不能充分體現憲法精神的憲
法又沒有在現實中兌現。走向憲政民主，有兩條可供選擇的道路﹕一
條是，首先修改憲法，或重新制定憲法，然後以一部完美的憲法為根
據來實行憲政。這是從修憲到行憲的道路。另一條是，首先力求現有
憲法的兌現，然後根據實際需要修改憲法，不斷增加憲法精神。這是
從行憲到修憲的道路。從達到憲政的最終目標來說，重要的是解決第
一個層次的問題，必須創制一部能夠規範憲政的憲法；從達到目標的
途徑來說，必須從第二個層次做起，首先是厲行憲法，有了一部能夠
兌現的憲法，不斷加以修改，逐步達於完美。所以，切實樹立憲法的
權威，只能走從行憲到修憲的道路。